听说领导只喜欢绿色？三河市颜色禁令背后的权力滥用

作者｜ 赵宏，北京大学法学教授

4月7日，媒体爆出河北省三河市要求商店门牌禁用红蓝黑三色的新闻，引发公众广泛关注。也因为三河市城管部门的强制要求，该地已有不少店铺将此前的红色广告牌更换成绿色；除了著名店铺“蜜雪冰城”已将全国统一的红色招牌喷涂成“三河”灰色外，连当地医院的红十字、消防站标识据说都要更换成绿色。

当记者询问已更换广告牌的商户是否接到相关文件时，获得的回复是，“3月中旬有城管队员上门通知，规定红色的不让用”，“对方并没有出示相关文件，只是口头通知”。更离谱的是，尽管城管要求店铺更换广告牌，但拆除、替换的费用却由店铺自己承担，三河市政府并未给予任何补助。

新闻爆出后，网友纷纷调侃，下达如此恣意的命令，是否就因为三河市政府的领导不喜欢红色？网友甚至扒出，该地市委书记曾将“高端化、绿色化、智能化”作为三河县的发展战略，由此来佐证书记只喜欢绿色。上述联想，固然无确凿依据；但此次事件和年初大同市政府要求商铺在过年期间彻夜亮灯一样荒唐。荒唐的背后，又是权力被再度恣意滥用。

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明显越权违法的城市规划和城管执法

虽然上门执法的城管未出示任何文件，但在去年12月，三河市自然资源规划局的确公布了《三河市城市规划建设管理导则》（以下简称《导则》。在该《导则》的“管理篇-市容市貌”部分，要求三河市广告牌匾的设计导引是，在颜色上遵循“色浅、淡雅、明快、协调”的原则，底色可选浅咖色、浅灰色、玫瑰金、棕榈金、闪金色、米黄色、浅黄色、橘黄色、象牙白等，字体颜色是米色、白色、黄色、咖色、金色等，背板材质应选精致材质如烤漆玻璃、铝塑板、不锈钢板、高硬度亚克力等，背板、字体材质采用LED类发光材质，招牌应增加亮化边框并设置隐藏式灯带，整体提升夜景亮化效果。

值得注意的是，该《导则》还列举了广告牌匾涉及的负面清单，其中尤其强调，除国际国内连锁品牌外，不允许用红蓝颜色或字样；字体不允许用通用电脑体，应该有设计；牌匾内容不允许粗俗土气和哗众取宠；牌匾大小，要与建筑和整条街区相匹配，与城市格调相统一。

尽管该《导则》在最后的附加说明里提示，除明确禁止的内容外，其他内容均为指导性意见。但“不允许用红蓝底色或字样、通用电脑体等”，的确被作为《导则》明确禁止的要求；只是城管在执法时，又在红蓝色基础上增加了黑色。

在城市规划文件中禁止店铺在广告牌匾上使用红蓝黑色，已属于典型的越权立法，其不仅没有任何上位法依据，更涉及对商铺经营自由的粗暴干预。

翻阅上位法会发现，我国《城市市容和环境卫生管理条例》虽赋予了地方政府管理市容的权力，但并未授权其可以对商铺招牌的颜色予以禁止性规定。

而且，《导则》可能意识到，自己并无法对已有市场竞争力和话语权的“国际国内连锁品牌”产生任何震慑，就在广告牌匾上对国际国内连锁品牌和普通商铺予以了区别对待，仅要求“除国际国内连锁品牌，不允许用红蓝色或字样；字体不允许用通用电脑体，应该有设计”，这同样违反了平等原则，也会因增加了普通商铺的经营成本而影响其市场竞争地位。

此外更重要的是，《三河市城市规划建设管理导则》因由三河市自然资源和规划局发布，在法律上仅属于效力层级最低的行政规范性文件；此类规范性文件并无设置行政处罚和行政强制的权力，因此若没有明确的法律授权或更上位的法规规章将其转化为强制性规定，这类文件对于商铺而言，也并没有任何强制执行的效力。

因此，在本案中，城管强制要求商铺更换广告牌也已经属于违法执法。更何况在执法时，城管既不出示相关文件，也不提供任何法律依据，其违法程度也已达到“重大和明显”的程度，商铺完全可予以拒绝而无需承担任何法律责任。

除毫无依据地干预商铺的经营自主权外，三河市规划部门强制要求店铺更换广告牌匾，却不提供任何补偿，无疑也增加了店铺的经营成本。

据三河市当地的设计人员表示，对比《导则》中官方作为范例的广告牌匾样式和负面清单中的普通广告样式，店铺仅在广告牌匾上的成本就会增加30%-40%左右，这些增加的成本却都要由店铺自己承担。

三河市规划部门的这一做法，实与随意摊派费用无异，本质上都是违法要求履行义务。

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颜色禁令背后的权力滥用

其实，三河市颜色禁令的闹剧，不是孤例。在此之前，西北某地曾因“黑底白字”统一招牌而招致集体嘲讽，西南某地的街道因强制要求商铺更换土黄色招牌而引发商铺的集体抵制，东部沿海地区甚至出现过“招牌灰度值必须统一”的奇葩规定。这些极端案例，都因引发舆情而在事后被纠正。但是，此类荒唐事件一再上演，也不断让我们看到这些市容市貌的统一要求背后的权力滥用。

当地的店铺招牌尽可能整齐划一，似乎成为不少地方政府官员的统一审美；而这种审美在权力的加持下，又会很容易蜕变成一种审美霸权。

但这种霸权的贯彻，却以牺牲商铺的经营自主权、为商家增加额外负担，甚至破坏商铺本身已形成的品牌认知为代价。

作出上述粗暴规定的主政者似乎一直未意识到，城市是否文明、市容是否宜人，是以人的感受为核心判断。如果一个所谓“清洁、优美、文明”的城市的构建，是要以牺牲商铺的多样选择，甚至是牺牲地方的经济利益为代价，那这样的文明城市也完全不是人们所欲追求的。

一个真正有活力的城市，绝不在于其店铺的标识有多整齐划一，而在于它能够包容不同的营业选择、不同的生活方式；这种多元性和差异性，又恰恰是通过绚烂多样的色彩而实现的。

值得注意的是，为何被舆论反复批评的“统一招牌”执法，会屡次以各种闹剧的方式一再上演？在分析城市管理者爱拿统一店招做文章的背后驱动力时，北京大学王锡锌教授认为，“地方管理权主要对上负责，向上对标……地方主官或者上级领导的管理偏好，在权力结构中就具有了风向标和指挥棒的潜在效应”。故而，在三河市颜色禁令事件爆出后，网友揣测如此强制推行，城管部门能够如此粗暴地推行与执法，是为了迎合当地书记只喜欢绿色的癖好。

除地方主政者的个人偏好外，很多城市要求统一招牌、统一颜色的原因，还仅在于希望能在诸如“文明城市创建”评选活动中胜出。而统一招牌、统一颜色，往往是最容易被作为市容市貌整顿政绩中的一项显性指标。但这种做法，也无疑是用视觉上的单调统一来掩盖治理能力的严重不足。说到底，这些现象仍旧是粗暴治理和形式主义的长期体现。

三河市颜色禁令事件爆出后，一个朋友评价，“但凡要求统一门面的地方，一般都是经济发展较差的地方”。这个评价其实也有依据，在社交网络上，早就有经营者发出“凡要求统一门面的城市，就不要去投资”的警示。

从这个意义上说，要求统一门面现象背后所折射出的，就是当地的公权机关对个人私权的无端干预；而这种干预，又当然会与地方经济的发展形成反比。

2022年发布的《中国营商环境报告》就已指出，当年因过度的行政干预导致的企业迁移案例，已比往年上升17%。所以仅从经济提振的角度而言，这一事件也不得不令人警惕。

三河市颜色禁令事件爆出后虽广受批评，但迄今也未有相关部门主动承担责任或作出相应整改。据昨日媒体报道，有记者致电咨询后，相关部门对要求更换牌匾颜色的原因未作出解释，只回复说如果不怕麻烦、不心疼钱，可以改回原颜色。

这也让人担心在舆情风波过去后，招牌整肃的运动式执法仍旧还会在各地上演。所以，如何从这一起起奇葩案例中汲取教训，并对地方治理进行深刻反思，可能才是各地方政府接下来更需要做的事情。