规划失序与招商内卷：低空经济产业园一哄而上恐沦为政策盆景

作者 | 谢良兵（园区荟总编辑、标准排名城市研究院院长）

来源 | 经观政研院

近年来，“低空经济”这一概念在中国迅速升温，成为地方政府和企业竞相布局的新兴领域。2024年，“低空经济”首次被写入政府工作报告。在此背景下，全国各地纷纷提出建设低空经济产业园的计划，试图抢占这一潜力巨大的新兴产业先机。

从深圳的无人机产业集群，到广州的低空交通试验区，低空经济产业园的热潮正席卷中国。据不完全统计，截至2024年10月，长三角、京津冀、粤港澳大湾区、成渝等主要地区在建及已启用的低空经济产业园区数量已多达69家，其中仅苏州市就有11家。

这股热潮既反映了中国经济转型的迫切需求，也折射出地方发展模式的创新与挑战。然而，在热潮背后，产业园的规划同质化、招商形式化、运营空心化等问题逐渐暴露，部分园区甚至沦为“政策盆景”。

政策扶持与转型冲动

所谓“低空经济”，一般指利用1000米以下空域开展的经济活动，包括无人机物流、低空旅游、航空器制造、飞行培训等多个领域。据中国民航局此前预测，到2035年，中国低空经济市场规模有望达到3.5万亿元。目前，交通出行、物流配送、农业植保、文旅消费、城市管理、公共服务等低空应用场景已在中国多地落地。

从首次写入政府工作报告，到《低空飞行服务保障体系建设总体方案》发布，再到国家发展改革委设立低空经济发展司，政策层面的推动为低空经济注入强心剂。2024年，中国已有27个省级行政区将低空经济写入政府工作报告，并明确短期发展目标。例如，广东提出打造“低空经济第一省”；湖南计划建设“低空经济示范区”；合肥发布《低空经济产业发展规划（2023-2025）》等。

据不完全统计，全国已有超过60个城市相继出台了扶持低空经济发展的相关文件，推出了专项支持政策。我们在汇总全国36个低空经济建设专项债项目的投资规模与地域分布情况之后发现，总投资规模高达237.77亿元，其中广东省、四川省、湖北省等地的投资规模较大，项目类别主要集中在产业园区基础设施建设方面。这反映出这些地区对低空经济发展的高度重视和积极投入。

狂热背后不只是政策的推波助澜，背后的经济转型动力才是根本原因。低空经济产业园有望成为地方经济的新支柱。以无人机产业为例，其产业链涵盖制造、软件开发、运营服务等多个环节。据测算，每增加1亿元无人机产值，可带动相关产业3亿元至5亿元的产出。地方政府通过产业园建设，不仅能吸引高端制造业，还能培育服务经济，如低空旅游、应急救援等新兴业态。

在“双碳”目标的驱动下，中国亟须摆脱对传统高耗能产业的依赖，寻找绿色、低碳的新增长点。而低空经济以电力驱动的航空器为主，相比传统航空和地面交通，具有更低的碳排放。产业园的建设可推动新能源技术应用，如太阳能充电站和电池回收体系的布局。这不仅助力“双碳”目标，还能提升地方的绿色竞争力。例如，深圳的部分低空经济产业园已引入光伏发电，减少运营中的碳足迹。

另外，中国低空空域长期未被充分利用，低空经济产业园的兴起为空域资源开发提供了新路径。比如，空域可以作为一种资产进行市场化运营。若这种模式推广开来，可能催生新的财税收入来源，弥补土地财政的不足。同时，低空经济的开发还能优化城市空间利用，尤其在交通拥堵的大城市，低空物流和通勤有望缓解地面压力。

规划失序与招商内卷

低空经济产业园建设热潮之下，不少地方政府急于抢占赛道，在缺乏充分调研与科学规划的情况下仓促上马项目。部分地区的资源禀赋、产业基础与低空经济发展需求并不匹配。例如，某些内陆城市既无航空产业基础，空域资源也相对紧张，却依然规划大规模的低空经济产业园，期望复制沿海发达地区的成功经验，这种盲目跟风的行为往往导致规划与实际脱节。

这当中有规划逻辑的倒置问题。许多地方政府未充分评估本地产业基础，仅因政策风口仓促立项。例如，某四线城市模仿深圳规划“无人机全产业链园区”，却因缺乏芯片制造能力，最终沦为组装基地。而且，从目前规划的低空经济产业园来看，各地产业园定位高度雷同，80%以上聚焦无人机和eVTOL（电动垂直起降飞行器）制造，忽视配套服务与应用场景开发，形成“千园一面”的格局。

低空经济产业园的规划本应基于区域资源禀赋与产业链基础，但现实中却呈现出“有条件要上，没条件创造条件也要上”的盲目性。据国家信息中心数据，截至2023年底，全国通用机场仅449个，仅为美国的11%，且空域开放率不足30%。然而，多地仍将产业园规模作为政绩指标，例如某中部省份提出“三年建成百个低空产业载体”的目标，但其无人机核心零部件自给率不足20%。

一些园区在规划时对基础设施建设考虑明显不足。低空经济对空域管理、机场跑道、通信导航等基础设施要求较高，然而部分园区在建设过程中，由于资金短缺或前期规划不合理，导致基础设施建设滞后。例如，某些园区虽已建成厂房，但配套的机场跑道长度不足、导航设施不完善，无法满足无人机、通用飞机等飞行器的起降需求，严重制约了园区产业的发展。

从空间布局来看，部分地区的低空经济产业园规划过于分散，缺乏集聚效应。据统计，长三角地区拥有低空经济产业园区（载体）21家，其中苏州市就有11家。园区之间距离较近，产业同质化严重，难以形成有效的产业分工与协同发展格局。这不仅造成土地、资金等资源的浪费，还使得各园区在招商、运营过程中陷入恶性竞争，无法实现规模经济和范围经济。

此外，低空经济产业链技术门槛高、资金需求大，但地方政府在招商中往往陷入“以补贴换企业”的恶性竞争。例如，湖南省对eVTOL商业化航线补贴1000元/小时；广东省单项目最高补贴达1000万元；合肥市对新引进的低空经济新型研发机构，更是能享受到每年最高 2000 万元、累计不超过1亿元的经费支持。

事实上，龙头企业更看重区域创新能力与市场潜力，而非短期补贴。大疆、亿航等头部企业仍集中于深圳、广州等既有产业集群地。2023年深圳低空经济产值突破900亿元，占全国近18%，而中西部多数园区招商签约率不足30%。

甚至，有部分园区为完成招商指标，引入与低空经济关联度低的传统制造企业充数。例如，某园区将汽车零部件厂商包装为“飞行汽车配套企业”，实际技术转化率不足5%。

理性发展与协同创新

面对低空经济产业园的热潮，中国需要在机遇与挑战之间找到平衡，推动其健康发展。

首先是在顶层设计上，需要尽快完善。中央应加快低空空域管理的立法进程，明确空域划分、飞行审批和安全标准，形成全国统一的政策框架。同时，可设立低空经济试验区，赋予地方更多自主权，试点先行，以点带面推广经验。国家发展改革委低空经济发展司的成立是一个良好开端，未来应强化其统筹协调作用，避免地方各自为战。

其次是技术攻关要加速。低空经济的商业化依赖于技术成熟度，但当前无人机和eVTOL在续航能力、抗干扰性和安全性方面仍存短板。政府和企业需加大对核心技术的研发投入，尤其是在电池续航、空域管理和智能导航领域。还可以通过产学研合作，建立低空经济技术创新联盟，加速技术突破。同时，加强国际合作，借鉴欧美在低空飞行器认证和管理的经验，提升中国技术的全球竞争力。

第三，市场需求的培育也至关重要。低空经济的应用场景虽多，但市场需求尚未完全验证。产业园若仅靠政府补贴驱动，而缺乏市场支撑，可能沦为空壳项目。因此，低空经济产业园应注重应用场景的落地，通过试点项目验证市场需求。例如，可在物流、农业和应急救援领域推出示范项目，降低成本、提升效率，逐步培养消费者认知。政府可通过补贴或税收优惠，鼓励企业探索多样化商业模式。

最后，中国各地经济基础和资源禀赋差异显著，低空经济产业园并非通吃模式。各地应根据自身条件差异化布局，避免一哄而上，区域协同发展是良策。沿海地区可聚焦技术研发和高端制造，内陆地区则可侧重应用推广和培训服务。建立跨区域协作机制，如粤港澳大湾区的低空经济共同体，可实现资源共享和优势互补，减少重复建设。

低空经济产业园的勃兴，折射出中国新兴产业发展的典型矛盾：政策热情与市场理性的博弈、短期政绩与长期生态的冲突。若不能摒弃“运动式”发展思维，部分园区恐将重蹈光伏、生物医药产业园“建时轰轰烈烈，后期门可罗雀”的覆辙。唯有回归产业规律，以技术突破为矛、生态构建为盾，方能在低空经济的星辰大海中开辟真正可持续的航线。

无论如何，2025年作为低空经济落地的关键一年，其发展轨迹都值得我们持续关注。

关注 | 园区荟（ID：biaozhunpark）

来源 | 政研院

内容合作 | bjzhouyanjun（微信号）