金融学术前沿：解读“一省一策”如何推进农信社改革

2025年4月1日晚，第215期“金融学术前沿”报告会在复旦大学智库楼209会议室举行。本次时事报告主题是“解读“一省一策”如何推进农信社改革？”，由复旦发展研究院金融研究中心（FDFRC）组织举办，中心主任孙立坚教授主持，报告人为孙教授研究团队成员张佳文。本文根据报告内容、公开材料以及现场讨论，从热点回顾、内容分析、专家解读以及思考与提问等几方面展开。

01

1.1

近九年的中央一号文件强调深化农信社改革

• 2017年中央一号文件：坚持县域法人地位，强化服务“三农”能力。

• 2018年中央一号文件：深化农村信用社改革，推动省联社改革。

• 2019年中央一号文件：完善农村信用社治理结构，强化风险防控。

• 2020年中央一号文件：推动农村信用社改革，服务脱贫攻坚。

• 2021年中央一号文件：深化农村信用社改革，服务乡村振兴。

• 2022年中央一号文件：加快农村信用社改革，推动“一省一策”改革。

• 2023年中央一号文件：深化“一省一策”改革，强化农村信用社服务功能。

• 2024年中央一号文件：推动农村信用社高质量发展。

• 2025年中央一号文件：2月23日，《中共中央国务院关于进一步深化农村改革扎实推进乡村全面振兴的意见》，即2025年中央一号文件发布。其中要求，坚持农村中小银行支农支小定位，“一省一策”加快农村信用社改革，稳妥有序推进村镇银行改革重组。这已是中央一号文件连续六年强调农信社改革。

文件指出：创新乡村振兴投融资机制。优先保障农业农村领域一般公共预算投入，强化绩效管理激励约束。加大中央预算内投资、超长期特别国债和地方政府专项债券对农业农村领域重大项目建设的支持力度。运用再贷款、再贴现、差别化存款准备金率等货币政策工具，推动金融机构加大对乡村振兴领域资金投放。支持金融机构发行“三农”专项金融债券。鼓励符合条件的企业发行乡村振兴债券。深入推进农村信用体系建设，加强涉农信用信息归集共享。推广畜禽活体、农业设施等抵押融资贷款。坚持农村中小银行支农支小定位，“一省一策”加快农村信用社改革，稳妥有序推进村镇银行改革重组。健全多层次农业保险体系，支持发展特色农产品保险。严厉打击农村各类非法金融活动。加强涉农资金项目全过程监管，着力整治骗取套取、截留挪用惠农资金等问题。

1.2

农信社历史发展回顾

1.2.1 1952-1958年，农民互助合作阶段

为了恢复自然灾害后的农村经济，1923年6月，国内第一家农信社在河北香河县成立。但好景不长，后续由于国内长期处于战乱之中，农信社在内忧外患之下几近消亡。

1951年5月，中国人民银行召开了第一次全国农村金融工作会议，要求各省重点试办信用合作社，并颁发了《农村信用合作社章程准则（草案）》、《农村信用互助小组公约（草案）》、《农村信用合作社试行记账办法（草案）》。根据草案要求，信用社是农民自己的资金互助组织，不以盈利为目的，经营目标、管理和分配原则基本上符合合作制原则。

政策支持下，1951年下半年全国层面开始信用合作试点，各地因地制宜，主要采用信用合作社、信用互助组和供销社附设信用部三种模式。

后续随着1954年第二次全国农村工作会议、1955年中共七届六中全会通过毛泽东的《关于农业合作化问题的决议》等政策层面均要求“积极发展信用社”，全国农村信用合作运动迎来高潮，1956年5月末，全国信用社发展到16万个，覆盖了97.5%的乡（镇）。1956年下半年，部分地区实行撤区并乡，信用社经过整顿合并，到1957年底缩减到88368个，基本实现乡乡建社，在全国范围内实现了信用合作化。

1.2.2 1958-1978年，管理权动荡时期

1958年，人民公社化运动席卷全国，12月颁布的《关于适应人民公社化的形势，改进农村财政贸易体制管理的决定》，把农村财政贸易体制下放给人民公社管理，成立公社信用部。1959年4月，中央发布《关于加强农村人民公社信贷管理工作的决定》，把信用部中的原信用社进一步下放到生产大队，更名为信用分部。信用分部的职工由生产大队管理，盈亏归生产大队统一核算，业务经营由生产大队和公社信用部双重领导。

1959年至1961年的三年经济困难时期度过之后，1962年中央开始调整国民经济，明确“收回银行工作下放的一切权力”，银行在业务上实行垂直领导中国人民银行的下属分支机构，在党务和行政方面受地区党委和人民委员会的领导。1962年11月，中共中央、国务院批准了《中国人民银行关于农村信用合作社若干问题的规定（试行草案）》，正式将农村信用社的管理权收归人民银行，明确提出农村信用社是农村人民群众的资金互助组织，是国家银行的助手，是我国社会主义金融体系的重要组成部分。

1966年，部分地区的农村信用社下放给贫下中农管理或由贫代会监督管理，信用社职工走亦工亦农道路，导致信用社管理混乱，农村信用合作事业举步维艰。

1.2.3 1979-1996年，农业银行管理

1978年党的十一届三中全会后，工农业生产进入正轨，随着农村联产承包责任制的推行，生产和流通规模的扩大，给农村金融工作提出了许多新的要求。为适应农村经济改革和发展需求，1979年2月，国务院下发《关于恢复农业银行的通知》，明确“农业银行领导农村信用合作社，发展农村金融事业”。

但这种管理体制下，农村信用社的双重身份导致其逐渐脱离社员群众，丧失了其合作金融的本质，变成国家银行在基层的附属机构。因此1980年8月，中央财经小组在研究农村信用社工作时指出：“把信用社下放给公社办不对，搞成‘官办’也不对，这都不是把信用社办成真正集体的金融组织。信用社应当在银行的领导下，实行独立核算，自负盈亏”。在此思想指导下，农村信用社开始了改革之路。

1984年8月6日，国务院下发《批转中国农业银行关于改革信用合作社管理体制的报告的通知》，要求加快恢复农村信用社“三性”（组织上的群众性、管理上的民主性、经营上的灵活性）的改革，信用社实行浮动利率，实行独立经营、独立核算、自负盈亏。此外，文件要求建立信用合作社的县联社，将各个基层信用社组织起来，在全县范围内调剂信用社的资金余缺，也会考核信用社的计划执行情况。建立县联社后，各个基层信用社仍然是独立经营、独立核算、自负盈亏的经济实体。

然而，1986-1995年经济出现过热现象，国家采取行政手段紧缩信贷，加大了对银行机构的管控，农村信用社的部分经营主权被收回，恢复“三性”的工作基本停滞。

1.2.4 1996-2003年，人民银行管理

1992年10月，中共第十四次全国代表大会确立了“社会主义市场经济体制改革目标”，1993年《关于金融体制改革的决定》提出要组建农业发展银行为政策性银行，将农业银行转变为商业银行，并将农信社从农业银行中独立出来，办成基层信用联社的联合组织，以农信社联社为基础组建农村合作银行，商业银行可以在不改变其集体合作金融性质的基础上参股。

根据政策要求，各地开始了农村信用社和农业银行的脱钩工作，1996年末基本完成，此后也一直按照“合作制”的要求进行规范。这一次改革使得农村信用社支农属性提高，强化了其对农村经济的服务工作。但改革依然形式主义严重，由于内控制度不健全以及监管不到位，农村信用社出现连续亏损、资不抵债、资产质量恶化等问题。1994-2003年，全国农信社连续10年亏损，2002年亏损58亿元。并且，2002年末，全国农信社资不抵债额达3300多亿元，资本充足率为-8.45％，不良贷款率37%。因此，改革仍待加快。

1.2.5 2003年以来，地方政府管理

2000年7月，江苏省率先进行农信社改革试点。2001年9月，江苏省农村信用社联合社成立，由全省农信机构共同出资入股设立，省联社模式诞生。同年11-12月，第一批在农信社基础上改制的农商银行相继在张家港、常熟、江阴成立，江苏省在实践中探索出“省级联社+农信社”的两级法人体制和股份制改革方向。

图表1：“省级联社+农信社”的两级法人体制

资料来源：自主整理

在此基础上，2003年6月，国务院下发《深化农村信用社改革试点方案的通知》，在吉林、山东、江西、浙江、江苏、陕西、贵州、重庆8省份开展改革试点工作。2004年6月，国务院再次下发通知，扩展试点范围至除海南和西藏以外的21个省份。此轮改革的核心在于三个方面：一是产权制度改革，因地制宜选择股份制、股份合作制或合作制等多元化的产权形式。二是管理体制改革，将农村信用社的管理责任交给省级政府，省级政府通过成立省级联社或其它形式的省级管理机构，具体行使对辖内农村信用社的管理、指导、协调和服务职能。三是花钱买机制，国家出台财政、税收、金融等一系列扶持政策，帮助农信社消除坏账、轻装上阵。

2001-2007年间，全国共26个省份设立了省联社，成立时间主要集中在2005年。2007年8月，全国最后一家省级联社——海南省联社挂牌成立，标志着这一阶段的农信机构改革工作基本完成，农信机构的两级法人体制得以实践。

图表2：26个省联社成立情况

资料来源：Wind，天眼查，华西证券

2011年，银监会明确提出通过五年左右时间的努力，达到高风险机构全面处置、历史亏损挂账全面消化、股份制改革全面完成、现代农村银行制度基本建立。继续推进农信社产权制度和管理体制改革，全面取消资格股，鼓励符合条件的农村信用社改制组建为农村商业银行，不再组建新的农村合作银行，现有农村合作银行要全部改制为农村商业银行。

因此，各地开始纷纷推进农信社改制为农商行的工作。

截至2021年末，包括北京、上海、天津、重庆4个直辖市及安徽、湖北、江苏、山东、江西、湖南、广东、青海、宁夏9个省份农信社改制成农商行的任务已经完成。具体来看，随着农信社改制工作的持续推进，2010年以来农商行数量从85家增加至2023年6月末的1609家，而农信社从2646家减至545家，农村合作银行从223家减至23家。

图表3：2010年以来随着农信社改制为农商行，农商行数量明显增加(家)

资料来源：国家金融监管总局，华西证券

1.3

省联社改革取得了阶段性成效

省联社在消化历史挂账、改善资产质量方面发挥了重大作用：

2004-2011年这8年间，农信社税收利润持续高增，至2011年已达到531.2亿元。

图表4：2004-2011年，农信社税后利润持续回升(亿元)

资料来源：Wind，华西证券

另外，农信机构的资产质量也在改善，从农商银行不良贷款率来看，2005年初还在6%以上，2011年末已经降至1.6%。

图表5：2005-2011年，农商行不良贷款率持续下降(%)

资料来源：Wind，华西证券

1.4

农信社历史发展总结

中国农村信用社用20年完成了一场“脱胎换骨”的变革，作为扎根农村最深的金融机构，农信社历经百年沧桑，从打击高利贷的互助组织到服务乡村振兴的现代农商银行，其发展史就是一部中国农村金融改革的缩影。

图表6：农信社历史发展一览图

资料来源：自主整理

农信社变革变的是机制，不变的是‘农’字基因这场变革不是简单的商业化，而是国家在农村金融领域‘看不见的手’与‘看得见的责任’的再平衡。

图表7：变革核心差异对比

资料来源：自主整理

02

内容分析

2.1

改革必要性和模式分析

2.1.1 农信社改制，省联社改革迫在眉睫

（1）地位愈发显得尴尬且不合时宜

省联社代表地方政府执行对农信社的监管职能，其行政化管理与农信社商业化发展趋势之间的矛盾难以调和。

省联社由辖内农信机构共同出资入股，因此从股权上来看，农信社是其股东，但是管理结构上，是省联社代表地方政府对农信社实施行政监管。但是随着农信社改制为农商行，省联社依然可以对其人事任命、战略发展、经营目标、业务开展等多个方面进行控制，不利于农商行建立现代化商业银行管理体系，也导致股东权利受到很大限制，与其“商业化”改革理念背道而驰。

在此背景下，省联社改革也被提上日程。2016年以来，省联社改革的呼声越来越高，中央一号文件也多次强调，连续提出“开展省联社改革试点”、“抓紧研究制定省联社改革方案”、“推动农村信用社省联社改革”等要求。

（2）风险处置责任不明晰

省联社改革除了代表着省级政府对辖区内金融资源的主导权外，一定程度上还承担着对辖区内农村金融机构风险处置的主体责任。不过实践中省联社在风险处置这块的主体责任并不清晰。

例如，2007年原银监会对内蒙古、江西、河南、广东、四川等5个地区省联社的现场检查中便揭示出一系列问题。再比如，近年公布的《中国金融稳定报告》亦指出高风险机构主要集中在农村金融机构群体中，且尤以辽宁、河南、河北等地区为主。

2.1.2 改革模式

早在2007年，原银监会在综合各方面意见的基础上，提出了省联社改革的“五大模式”，即联合银行、统一法人、金融控股公司、金融服务公司、完善省联社。近年来，多个省份陆续按照“一省一策”的原则，加快推进省联社改革工作，主要采用前三种方式。

图表8：改革模式介绍

资料来源：自主整理

图表9：改革模式分析

资料来源：自主整理

图表10：改革模式分析（续）

资料来源：自主整理

2.2

地方实践案例分析

2.2.1 浙江农信系统改革及实践成效

浙江农商联合银行的改制采用“下参上”农商联合银行模式，这一改革模式秉承“省县两级、统分结合”的原则，构建“小法人、大平台”的管理体服务体系。

从1952年浙江省第一家农信社成立，到2022年浙江农商联合银行成立，浙江农信系统改革一直走在前沿。浙江农商银行系统存贷款规模、增量、增速多年来均居全省银行业第一，坚守支农支小定位。

图表11：浙江农信系统改革

资料来源：浙江农村商业联合银行官网，国信证券经济研究所

浙江农商联合银行经营成效主要体现于其优秀的盈利能力及高成长性。

（1）盈利能力

贷款利率下降背景：2019年以来，大行在政策引导以及处于自身业务需求强势入局小微市场，大行凭借较低的资金成本，以及疫情期间大行内部不对普惠小微业务设置利润考核指标，低利率成为大行在小微领域最大的竞争“利器”，全国普惠小微市场大行市场份额从2019年末的27.9%提升到了2024年9月末的42.4%，农商行市场份额从37.0%降到了27.2%。早期小微市场是一个相对独立的信贷市场，小微利率中枢处在一个较高的水平，伴随大中型银行强势入局小微市场，羊群效应下，小微信贷市场的整体利率也出现了比较大的回落。加上近两年经济下行压力较大，中小微企业信贷需求有所下降，导致小微市场竞争更加激烈。

（2）构建竞争优势

资产端：进一步深化做小做散战略，与大行错位竞争；同时，通过加大手续费减免力度、为客户提供更多的综合化服务等方式提升客户黏性；

负债端：加强存款成本管控，通过优化存款结构、提升精细化存款定价能力等方式降低负债成本，2023年浙江全农商系统测算的净息差仍然高于上市银行整体约35bps。

（3）高成长性

规模持续高增：浙江全农商系统贷款增速持续维持在15%以上，高于浙江银行业和全国金融机构贷款增速。一是浙江区域经济发达，尤其是中小微企业占比较高，中小微信贷需求旺盛；二是浙江农商行市场化程度相对更高，公司经营能力强且持续深耕中小微企业，与中小微企业相辅相成，共同成长。

图表12：浙江全农商系统总资产增速明显高于全国

资料来源：Wind、国信证券经济研究所

图表13：浙江区域银行贷款保持较好增长

资料来源：Wind，国信证券经济研究所

结构上积极调整资产配置：专注传统存贷业务，存款占负债总额的比重持续保持在85%以上；贷款净额占资产总额比重近年来持续提升，从2019年末的54.3%提升至2023年末的61.4%，尤其是2022-2023年提升幅度明显高于上市银行整体。浙江全农商系统积极调整资产配置，在净息差持续下降的环境下加大高收益率资产配置。

资产质量优异，拨备覆盖率高位：浙江全农商系统不良率近年来维持在0.8%~1.0%，资产质量优异。浙江省经济实力雄厚，民营经济活跃，产业结构优化，信用环境良好，因此浙江全农商系统不良率长期处在低位，且明显好于全国农商行。

图表14：浙江全农商系统负债中存款占比超85%

资料来源：Wind、国信证券经济研究所

图表15：浙江全农商系统贷款占总资产比重提升至60%

资料来源：Wind、国信证券经济研究所

浙江省农信机构整体财务和经营表现较好且市场活跃程度高，省级“大平台”使浙江省得以在保持小法人定位的同时增强法人农信机构之间的纽带，是“一省一策”深化农信体系改革的良好实践。

良好的经济环境：浙江省民营经济活跃，区位优势明显，为农信机构提供了丰富的业务资源和良好的发展基础。

创新的体系改革模式：“小法人、大平台”的农信体系改革模式，既保证了成员行社的业务独立性和自主性，又通过浙江农商联合银行实现了全系统的协调统一发展。

综合服务能力的拓展：浙江农商联合银行在资金、理财、金融科技等方面提供支持性服务，并发起设立理财子公司，满足了多样化的金融需求，提升了综合金融服务水平

完善的风险防控机制：通过《浙江农商银行系统管理标准体系》和风险互助协定，建立了全系统抵御风险的合作机制，增强了风险抵御和化解能力。

政策支持：原浙江银保监局等监管部门的支持，为浙江农商联合银行的业务拓展和创新提供了政策保障。

2.2.2 南昌农商行的困境

南昌农商行是江西省内规模的最大的农商行，也是江西省内首家农信社改制银行，曾经“千亿资产规模”的标签傲视区域的金融市场，但是从2023年年报揭开的却是触目惊心的系统性腐败。

2023年年报显示：

营收利润大幅下滑：实现营收11.18亿元，同比下降24.79%；利润总额1.15亿元，同比下降24.54%；

资产规模缩水：2023年资产664.34亿元，同比收缩1.5%；

盈利能力不足：2023年并表的资本利润率仅为0.09%，远小于金融监管要求的11%，而母公司的成本收入比例却高达51.18%，远高于金融监管要求的45%。

图表16：南昌农商行会计数据和财务指标

资料来源：公司年报

南昌农商行经营问题凸显：根据国家金融监督管理总局官网显示，2023年至今的一年半时间里，南昌农商行收到的行政罚款总计230万元，其中违规事实包括：贷款管理不到位、违规签发银行承兑汇票、债券投资制度不合规、债券业务风险管理不到位、向尚未竣工验收的商业用房发放按揭贷款、贷后管理不到位等事项。

图表17：南昌农商行行政处罚公示

资料来源：自主整理

资产质量低下：不良贷款率高达4.06%，甚至超过许多资产规模过千亿的股份制大行，直逼5%监管红线。

超低的拨备覆盖率：面对不良贷款极高的增长风险，相应的贷款拨备覆盖率却仅为77.17%。

根据贷款损失准备充足性的具体定量参考标准，非系统重要性银行的资本充足率在10.5%~11.5%之间，拨备覆盖率的最低监管要求140%。南昌农商行的拨备覆盖率远低于监管红线。

图表18：南昌农商行风险指标

资料来源：公司年报

超高存贷比：南昌农商行的存贷比高出行业平均水平78.69%，南昌农商行降低贷款风险迫在眉睫。

股权结构不稳定：据天眼查信息显示，南昌农商行的主要股东之一江西保惠实业集团有限公司存在股权出质、股权冻结、被执行人、限制高消等一系列问题，威胁着南昌农商行未来股权结构的稳定性。

南昌农商行的困境折射出中国农信体系改革的深水区挑战——从粗放扩张转向精细化治理的阵痛，从地方割据迈向省级协同的转型之难。其存贷比畸高、不良贷款率逼近监管红线的现状，既是历史遗留问题的集中爆发，也是治理机制滞后于市场变化的必然结果。

现状：从“省管”到“市管”

在2023年经历了两轮增资扩股后，完成了从“省联社体系”到“南昌国资主导”的身份转换。市属国企合计持股近38%，地方政府通过资本纽带实现了对金融资源的直接掌控。

值得注意的是，此次增资引入的3家市属国企，不仅带来资金，更通过董事会、监事会换届深度参与公司治理。2024年初，南昌金控全资股东市产投集团推动章程修订与不良清收，显示地方政府在资本注入后的治理强化意图。这种“资本+治理”双轮驱动模式，为地方金融机构化解风险提供了新思路。

未来，南昌农商行的转型路径或可聚焦三方面：一是深耕本地市场，强化“支农支小”定位，如通过“整村授信”“产业链金融”等模式提升服务深度；二是加速数字化转型，依托线上渠道拓展普惠金融覆盖面；三是优化资产结构，加大对科创、绿色产业的支持力度，培育新的利润增长点。而地方政府的角色，则需从“出资人”向“赋能者”转变，通过政策支持与资源整合，助力银行实现可持续发展。

2.3

挑战和未来展望

2.3.1 挑战

• 风险化解难度大：部分农信社存在大量坏账，资产质量较差，风险化解任务艰巨。一旦风险爆发，可能引发区域性系统性风险，影响农村金融稳定和经济发展。

• 股权改革复杂：农信社股权结构较为复杂，涉及省级联社、市级联社、县级联社以及各地政府等多方利益主体，股权改革过程中利益协调难度大，优化股权机构面临重重困难。

• 管理协调问题：在组建农商联合银行等改革模式中，存在股权和管理结构的协调难题，职能定位容易模糊，导致管理效率低下，影响改革效果。

• 改革成本高：无论是组建联合银行还是进行统一法人改革，需要大量资金投入用于系统建设、人员培训、不良资产处置等，改革成本高，部分地区财政压力大。

2.3.2 展望及建议

• 权力制衡机制：推行董事长、行长分设制度，引入董事长占比不低于40%的硬约束，建立重大决策“记名投票+终身追责”体系。

• 监管穿透体系：借助监管科技实现省联社-农商行-分支机构的穿透式监测，将关联交易、大额授信、不良处置纳入实时预警。

• 市场退出通道：建立农商行并购重组基金，对无法挽救的机构启动市场化退出，打破“太大不能倒”的隐性担保幻觉。

03

专家解读

欧阳卫民（中国金融学会副会长、国家开发银行原行长、广东省原副省长）：农村信用社因农而生、因农而兴，要始终坚守服务“三农”的初心，在脱贫攻坚、乡村振兴、共同富裕的国家战略引领下，要准确把握农业供给侧结构性改革和新农村建设双轮驱动释放的新动能，优化信贷策略和结构，加大支农支小力度，切实提升支农支小的质量和水平。要着力振兴实体经济，以回归本源、专注主业为导向，避免资金“脱实向虚”的苗头，做好深化供给侧结构性改革的金融服务，加大产品创新，拓展业务增长领域，不断提升金融服务实体经济质效。

杜阳（中国银行研究院研究员）：目前来看，我国农信社改制主要出于以下几方面的考量。一是通过改制，农信社能够整合资源，提高资本充足率和抗风险能力，从而在竞争激烈的银行业市场中实现可持续发展。二是改制后，可以更好地满足地方农业和农村发展的金融需求，提供更加多样化的金融服务。三是农信社风险水平相对较高，通过改制，可以更好地实施风险控制和管理，降低不良贷款率。

董希淼（招联首席研究员、复旦大学金融研究院兼职研究员）：在坚持“因地制宜”“一省一策”的同时，金融管理部门要做好农信社改革的顶层设计、系统安排，要进一步加强指导与服务。否则，改革可能出现使命漂移、方向偏差、或陷入徘徊与反复。

省联社改革模式和方案并无优劣之分，地方党委政府应从实际情况和地方财力出发，选择适合本省的改革模式。在改革过程中，不同地方改革的重点和次序应有所不同。比如，中西部地区和东北地区，应将化解农信机构风险放在首位，而不是急于进行省联社体制改革。

成立后的省农商（联合）银行需要加快完善农信社省级机构公司治理机制，按照商业银行标准设立董事会、监事会等“三会一层”架构，加快建立现代金融企业制度；建立健全农信机构风险承担机制，构建并提升全面风险管理能力，可由省级机构牵头，在全省建立风险互助和流动性互助机制，提升基层行社风险防控能力。

冯兴元（中国社会科学院农村发展研究所研究员）：统一法人后，由于基层农信机构不再是县域法人机构，拉长了与农户、新型农业经营主体等第一线需求的距离，增加了掌握“三农”经济主体的信用水平及项目情况的难度，容易导致农信机构偏离“三农”普惠金融服务的政策目标。需要特别关注可能出现的省（区）政府所属企业或者其他企业控大股的现象，避免新机构偏离服务“三农”的政策要求。

作者 | 熊浩文

排版 | 廖欣怡