美国的外交取决于舆论场，而不是宫廷政治或战略家的计划

理解美国外交的关键：美国外交的五个传统

文/罗伯特·佐利克

来源/中信出版集团

本文有删减

【作者简介】

罗伯特·佐利克（Robert B.Zoellick），1953年生，曾先后在美国里根政府、老布什政府和小布什政府内任职，担任过国务院顾问、副国务卿、白宫办公厅副主任、美国贸易代表以及常务副国务卿。他以卓越的外交和贸易谈判能力而闻名，参与了两德统一谈判、中国加入世贸组织谈判、世界贸易组织多哈回合谈判等，在其中起到过重要作用。卸任政府职务后，他曾出任世界银行行长，推动了多项重要改革，致力于减贫和全球发展。佐利克现为哈佛大学贝尔弗科学与国际事务中心的高级研究员。他获得美国外交学院的安纳伯格卓越外交奖，并多次被《外交政策》杂志评为“全球百大思想家”之一。

佐利克是美国政界的“中国通”，任常务副国务卿期间开启了中美战略对话机制，并提出视中国为“利益攸关方”的外交新理念。他长期积极推动中美两国的互动与合作，对中美关系稳定、正常的发展做出了贡献。

编者注：在国际局势风云变幻的当下，美国外交政策始终是全球关注的焦点。如何理解美国外交政策背后的逻辑？又该如何看待中美关系的过去、现在与未来？根据美国的外交经验，美国前副国务卿、前世行行长罗伯特·佐利克总结出了美国外交的五个传统：

第一，美国的注意力集中于北美，这决定了美国的地理、幅员、边境、人口、共和国性质、安全、经济和邻国关系。

第二，美国的跨国科技贸易关系不仅决定了其与世界其他国家的经济关系，也决定了政治乃至安全关系。

第三，美国外交反映了美国人对同盟的态度，以及对国家间秩序关系的态度的变化。

第四，美国外交的主事者要懂得如何引导和回应公众的态度。

第五，美国外交反映出了这样一种信仰，即美国是一个特殊的、正在进行的实验，无论是在国内还是国际关系上都是如此，而这个实验应该为一个更高的目标服务。

这五个传统组合在一起，就是一个理解美国在世界上所扮演角色的思考框架。

以下内容摘编整理自《论美国：美国外交及外交政策史》，篇幅所限内容有所删减。

北美洲基本盘

地缘政治战略都是以欧亚大陆为重心的，即便是美国人的地缘政治战略也是如此，他们关于中心地带和边缘地带的讨论主要关注欧洲和东亚。最近，战略学家开始讨论欧亚大陆的咽喉要地，包括中东、海湾地区以及南亚和东南亚。他们在考虑印度越发重要的作用。中国的“一带一路”倡议的前景吸引了他们的注意力，因为这一计划有可能重新打开欧亚大陆内部的陆上通道，并提升中国的影响力。

与之相反的是，美国的外交传统正是从北美洲开始的。为了主宰这块本土所在的大陆，美国曾与英帝国、法帝国、西班牙帝国、俄罗斯帝国以及原住民展开战斗和谈判。后来，美国又与加拿大和墨西哥争夺领土。美国还想把加勒比海变为自己的内海。

老布什当局在1991年到1992年就《北美自由贸易协定》展开谈判，这是因为当局认识到墨西哥正面临着历史性的政治和经济转型。执政的革命制度党(PRI)在20世纪的几十年当权时间里创造了一个法团主义的国家。墨西哥社会里的各种机构——工会、媒体、企业、学校、法院和警察、军队等一一都被纳入一个由革命制度党控制，并最终由墨西哥总统掌控的层级体系里。但是，这种旧的政治结构在20世纪80年代开始瓦解，使墨西哥的未来难以预料。腐败和有组织的暴力和犯罪网络渗透进了旧体制，并随时准备感染任何一种新体制。

《北美自由贸易协定》不仅仅是一个贸易协定。它提供了一个框架，使得美国和加拿大可以在框架内支持墨西哥的民主化、公民社会的开放和经济增长。老布什当局把《北美自由贸易协定》看作一个在诸多议题上深化合作的基础，这些议题包括移民和劳动力、环境、经济及外交政策。正如西沃德在19世纪所预见的那样，美国的“引力”可以让墨西哥向更接近于美国的民主、制度和公民社会的方向转变。

在21世纪，美国应该把北美洲看成自己的大陆基本盘。基本盘越强大，就越有利于美国在全球范围内扩展自己的权力。美国的视野应该包括这三个国家内的5亿人民。整合后的基础设施将有助于加强制造业、农业、服务业、资源开发、科技和创新等领域的联系和竞争力。掌握技术或受教育水平更高的劳动力群体可为三国所共享(在尊重各自国籍的基础上)，他们将通过三国对人力资本的投资而茁壮成长。能源将自给自足乃至出口。三国不仅共享空气、水、土地、生物多样性、野生动植物和迁徙物种等自然馈赠，还将在国际经济和外交政策上结成伙伴关系，在安全方面进行紧密合作以应对所有类型的区域威胁。在与世界的其他部分打交道的时候，这三个国家将加强联系，首先关注其所在的半球面临的挑战。

贸易、跨国主义与科技

从独立开始，美国就把贸易视为自由的一种表现形式。美国的缔造者们认为贸易新规则可以改变国际体系。他们并不是仅仅把贸易视为一种获取经济收益的形式，毕竟美国革命就是从抗议英国政府对贸易税收的控制开始的。伦敦和其他几个帝国中心曾通过征服来拓展贸易，通过帝国殖民地来维持主宰权。美国人希望结束欧洲通过排他性安排占有其财富的企图。

1776年，国会将贸易列为其头等大事。约翰·亚当斯负责起草1776年的“条约计划”，为商业协议创建一个模板。亚当斯的模板打击了重商主义。他的核心原则是“国民待遇”，这个要求比获得最惠国地位的要求更为大胆。有了国民待遇后，“美国的商人和船只[如果载有货物的话]将在外国享有与该国商人和船只相同的地位”。1778年，富兰克林把这一协议模板用在了和法国的谈判上，由此确立了美国签订的最早的两个条约中的一个。

美国人紧跟先锋派政治经济新思想的脚步。他们受到了亚当·斯密在1776年出版的《国富论》的影响。斯密认为，贸易各方都可以从贸易中获益。贸易往来不是一个零和交易。本杰明·富兰克林在1781年声明：“我发现自己更倾向于采纳一个现代的[观点]，它假设每个国家都不对贸易设置任何障碍将会是对它们最有利的做法。”托马斯·杰斐逊写道：“我认为给贸易往来以完全的自由将使整个世界获益。”他认为对贸易的限制是为私人利益服务，而不是为公共利益服务的。

美国人还有一个更大的目标：他们想改变国际政治和经济秩序。1785年，约翰·亚当斯在给邦联议会的外交国务秘书约翰·杰伊的信中明确阐述了这一目标。亚当斯宣称他想要“在世界的商业贸易体系里进行一场新教运动那样的改革”。美国人的计划是用独立国家自主选择的贸易自由取代帝国主义的重商主义。

在数十年的时间里，美国政府一直在引领着贸易、投资和科技方面的新规则的制定工作。贸易中的商品已由传统的工业品扩展到农产品、服务、知识产权保护、投资和争端解决等诸多领域。美国用双边自由贸易协定和区域协议证明了新规则在反腐败、透明化、通关流程、信息科技标准、环境和核心劳动标准等方面的作用。今天，国际经济必须为数据的使用、隐私、安全、存储和转移制定出规则。

当美国经济难以适应国际贸易和经济的变化时，公众和国会对开放的支持度就会降低。汇率的波动和人为操纵会对许多行业的劳动者造成伤害。一些发展中国家成了极具竞争力的威胁者。美国人抱怨对外贸易缺乏互惠性。美国那些用来帮助人们适应变化的项目都远远没有达到预期效果。

美国目前正在重新评估自己与全球的联系。历史上，美国的开放——包括对商品、资本、人和思想的开放——让自身占据了优势。竞争能促使美国发现并修正自己的错误。但是，美国在历史上的某些时期内也曾因为跟不上变化的步伐或其他方面的恐惧而选择收缩。

今天，全球化和碎片化的力量向相反的方向拉扯，制造出了政治紧张态势，安全、科技、疾病、移民、环境、金融和信息流等领域的挑战很有可能增加而不是减少。与此同时，人民需要得到安全感。美国的“三重螺旋”以及科技领域的创业家精神面临着中国举国体制的挑战。美国人需要再次决定他们想要的是什么样的国际贸易、科技和经济体系。1776年的精神指向的是自由、改革、创新和机遇，过去70年富有灵活性的安排也是如此。如果美国割断与传统经济和安全机制的联系，其后果将是代价惨重且危险的。

同盟与秩序

美国曾在150年的时间里认为同盟政治只与欧洲的帝国、重商主义和战争有关。新生的美利坚民族重视独立，重视探索用现代方法重塑各个国家及其人民之间关系的自由。美国强烈的主权意识导致它拒绝对其他国家做出安全承诺，尤其是较长时间的安全承诺。

到了1947年至1949年，美国大幅扭转了方向。它成了一个规模超过以往所有同盟的同盟网络的领袖。在这个过程中，美国重新定义了同盟，并且在实际应用中不断调整这一概念。

美国与欧洲和加拿大一起建立了一个区域性的政治-安全同盟，并且建立了北约这个组织来支持它，甚至还将军事指挥权统一了起来。美国的安全保证包括愿意以核威慑来支持军事防御。美国还发起了其他的区域性同盟，包括东南亚条约组织(SEATO)和中央条约组织(CENTO)，但这两个组织内部的政治和军事联系没有北约那样紧密。

在亚太地区，美国的同盟政策采取了车轮辐条的形式——美国政府对东亚的各个伙伴做出一系列双边防御承诺，但这些亚洲伙伴没有协助美国防御的义务。美国把它与韩国、日本和台湾当局的协定用于约束和防御。美国在1979年1月1日正式承认中华人民共和国之后就终止了和台湾当局的“同盟”，但国会又用“与台湾关系法”替换了对台湾当局的防御承诺。对于澳大利亚和新西兰，美国和它们都建立了对等的安全关系。

在西半球，1947年的《里约热内卢条约》为《北大西洋公约》提供了先例，但这一条约后来演变为一个约束力较小的共识，没有与之配套的安全组织。

美国提供了一系列暗示性的安全承诺，主要是在中东和波斯湾地区。例如，以色列拥有充分的国防自主权，随时都能保家卫国，但是它仍然期望美国为它的生存提供保障。多个阿拉伯国家境内都有美军基地，它们与美军合作，共享情报并寄希望于美国的保护。

冷战期间，这些同盟和伙伴关系使美国沿着欧亚大陆的边缘获得了多个入口。冷战之后，美国把自己的许多盟友视为同一个民主和平区内的伙伴。美国扩大了北约的范围，以覆盖中东欧新出现的政权；它要求盟友提供支持——甚至派出军队——作为与冷战后各种威胁做斗争的联盟的一部分。“9·11”事件发生后，北约盟军和其他伙伴加入了美军在阿富汗的战斗。军事互通、训练、计划、情报的使用和后勤的共享都成为对美军有价值的资产。盟友和伙伴为美军在全球的部署提供了有价值的基地和港口。

几乎所有这些盟友和伙伴都参与了美国帮助建立、资助和扩展的国际市场经济。就像汉密尔顿和西沃德在许多年前所期望的那样，美国的经济展现出了一种磁石般的吸引力。美国用一张由经济关系交织成的复杂的网络拉近与伙伴的关系。维持这一体系——包括这一体系对能源、海洋航路和空中航路以及安全的保障——对美国及其盟友都有益处。

美国未来必须决定对这一同盟体系做出什么样的承诺。如果没有美国的关注和支持，同盟内部协商、妥协与合作的进程和习惯就将瓦解。美国领导的体系一直依赖于一项突出的特质：信任。美国可能会向伙伴提出难以实现的要求或与之争吵，但其他国家最终还是会出于美国的善意和自身利益而保持合作。

公众和国会的支持

美国的外交取决于舆论场，而不是宫廷政治或战略家的计划。美国最成功的政治家可以读懂并塑造公众的意愿。

富兰克林·罗斯福面对着一个艰巨的政治任务，那就是让正处于萧条期的美国为第二次世界大战做好准备。公众对“一战”的结果不满，并对再次卷入世界大战产生了抵触情绪。1937年，罗斯福试图用“隔离演说”来促使美国人考虑与心向和平的国家合作，反对侵略者和“强盗国家”。但是，罗斯福无法让民众充分理解他的想法，他们担心美国会在不经意间被拖入海外的灾难之中。罗斯福后退一步，用了一个美国人民更熟悉的配方：他把中立宣言、对朋友的供应和信贷，以及对敌人的经济制裁结合在一起。在日本袭击珍珠港，德国也愚蠢地决定向美国宣战之后，美国便不得不提前行动了。

战争胜利之后，杜鲁门、马歇尔、艾奇逊、克莱顿和洛维特动员起了国会和公众对1947年到1949年间形成的新同盟秩序的支持。杜鲁门当局十分倚仗范登堡参议员的领导能力和技巧。范登堡认为，他面对的挑战是组织起国会内的联盟——尤其是赢得他的共和党同僚的支持。在为期40多年的冷战中，在范登堡的榜样作用的激励下，两党内都出现了几个范登堡衣钵的继承者。如果没有这样的国会议员，美国就很难维持一个成功的外交政策。这些议员与行政机构里的鲁特、休斯和贝克这样的官员通力合作，而这些官员也懂得如何组织起国会内的联盟。

美国仍然是自己所创造的同盟和经济网络的核心。尽管这些同盟和网络正在逐渐缩小，但它们将会在自身利益和制度动力的驱使下继续运作。今天的美国人比二战前的美国人更清楚他们与全球的联系。许多人为自己的国家感到自豪，并相信它仍将扮演积极的角色。美国未来在国际事务中的参与形式将取决于其政治领导力和政治事件。

美国的使命

从一开始，美国人就把自己的国家想象成是为了一个更大的使命而诞生的。美国的国家起源故事又给这种想法增添了一丝“天意”的味道。就像早期美国人所熟知的《圣经》中的摩西和以色列人一样，开拓者们经历了危险的旅程之后踏上了一片新的土地。那些后来者们相信自己是在建造一个“新世界”。

美洲的13个殖民地把代议制政府的传统扩展为自由与独立的事业。到18世纪末，美国人把自己视为启蒙思想的实际践行者。革命和独立之后，美国公民明白他们正在参加一场自我治理的实验。

美国人的使命超越了拓展领土、扩充人口和发展经济实力的目标：这个民族理应捍卫思想并将思想应用于实践之中。随着这个国家的实力不断增长，以及人们思想的变化，美国的使命也在改变。

美国认为，它已经显示出了一个共和国应该怎样建立一种构建在思想——而不是血缘或民族——之上的民族主义。第一次世界大战迫使人们考虑这样一个问题，即帝国的废墟之上将诞生什么类型的国际秩序。威尔逊宣称美国想要“让这个世界对民主制度来说是安全的”。

有一些国家反对美国自封的角色，另外一些国家则只是想置身事外。一些美国人想要后撤——专注于国内的使命，卸下负担，并反对民族傲慢情绪。一种新的思潮认为，国际主义和跨国主义是与美国的民族主义相冲突的。美国人长期以来一直对强加在他们自己的民族行动自由之上的东西十分敏感。

不管怎样，美国人从来都不认为民族主义和国际主义是对立的。美国的建国一代认为他们的共和国要为全世界的更大使命服务。不知满足的美国人相信他们可以推广新的、更好的国际秩序。即使是在美国享受霸权的时候，它也没有躺在功劳簿上睡觉。这个国家甚至持续挑战着在自己的帮助下建立起来的国际体系。美国的经验反映出它有能力对受到欢迎的趋势做出实用主义的调整。

过于狭隘地定义美国的民族主义，就无法启发美国的外交政策，并将阻碍美国真实实力的发展。美国的存在不是为了在联合国的名册上增加一个名字。美国外交最深层的传统是推进美国的思想。

本文摘编整理自《论美国：美国外交及外交政策史》，罗伯特·佐利克 著，中信出版集团2025.02，本文内容有删减。