总体来看，国家近十年的化债措施采取软着陆思路

1994年，中国推行分税制改革。在此之前，实行的是“分灶吃饭”的包干制，各省份只要交满当年份额，剩下的就全归自己。这样做的好处是各地创收积极性很高，但弊端也很明显，全国各省份贫富差距被拉大，同时中央收入持续下降。1993年，中央收入仅占全国的20%，甚至出现中央向地方借钱的情况，导致很多全局性问题难以解决。

于是，通过这次改革，中央拿走大部分税收。比如增值税作为共享税，大头由中央收取，占75%，地方只能留下四分之一。改革效果显著，中央收入在全国的占比从1993年的20%，猛增至1994年的50%。然而，地方财力迅速缩减，可管理事务并没有随着财权上移而减少。据统计，2002年地方在全部预算收入中的比重为45%，却负担了全部预算支出的70%。如何解决收入有限但支出刚性的矛盾，成了困扰地方的首要难题。

很快，办法就有了。1998年，国家启动住房市场化改革，福利分房成为历史，商品房时代正式开启，城市房地产市场被彻底激活。关键的是，在分税制改革中，土地出让收入全部留给了地方。土地本身不值钱，值钱的是土地上的经济活动。土地交易本质上是交易希望和承诺，把一个人过去的储蓄、现在的收入以及未来的前途，都“存”在了一方小小的混凝土土地上，这样的资产价格怎能不高？

于是，征收解决方案出现了。政府通过市场机制收储土地，然后根据用途进行一级土地开发，用低廉的工业用地吸引资本、产业和人口，创造对住宅和商业用地的大量需求，再以更高价格把住宅和商业用地出售给房产商。这就是土地财政的基本模式。

但这里面有个关键问题，土地收储和一级开发都需要大量前期投资。分税制后，地方财政紧张，拿不出多少钱。1995年颁布的预算法又明确禁止地方政府直接举债。所以，政府融资平台，也就是大家熟知的城投公司登上历史舞台。

政府用少量财政资金和划拨土地作为城投公司的资本金，城投公司作为贷款主体向银行融资，将资金用于土地开发。出让土地获得回款后，一部分归还贷款，剩余的用于城市建设和基础设施建设。土地出让收入成为分税制后地方财政的主要来源。据统计，1999年土地出让金仅占财政收入的10%，到2003年，这一比例猛增至55%。

现在一提到土地财政，大家都比较担忧，但我们还是要肯定它的作用。地方承担着发展经济、市政建设、民生投入等关键任务，像我们日常通勤的地铁公交、看病的公立医院、打卡的公园景点，都是土地财政在提供资金支持。而且当时地方债务风险较为可控，因为城市化进程快速推进，经济指标上升，土地出让收入形势良好，债务率处于相对低位。

不过，矛盾具有两面性。土地财政中的城投公司，为后来的地方债务累积埋下了隐患。2008年，全球金融危机爆发，中国推出4万亿财政刺激计划。很多人以为财政刺激就是发钱，但经济规律是，钱不会凭空出现，一方的资产必然对应另一方的负债。

比如你刷1000元信用卡，就欠银行1000元。市场上多了4万亿流动资金，就得有人背负4万亿负债。其中，中央负担1.2万亿，地方需筹集剩下的2.8万亿。中央可以利用财政盈余和发行国债，而地方只能通过城投公司融资。在政策鼓励下，各地纷纷成立城投公司，地方融资平台进入加速扩张期。2009年，城投债发行规模达到4300亿，同比增幅270%。

这些资金主要流向基建和房地产两大领域。比如2008 - 2010年，全国铁路投资总额从2500亿增长到8300亿，高速公路新增3.3万公里，开工建设3600万套保障房。全国基建快速发展，城投公司功不可没，但也让债务风险积压在地方政府体系之外，与地方土地收入的捆绑越来越深。城投公司的偿债能力取决于卖地收入，一旦地产市场下行，土地出让骤减，地方财政立即承压，累积的债务可能压垮城投公司，甚至地方政府。

因此，2010年6月，国家开始出手监管城投平台，并发布一系列针对平台信贷的措施。但这轮监管主要针对银行贷款，对其他渠道没有配套办法，当时大家也没有隐性债务这个概念。2011年欧债危机爆发，国内制造业陷入困境，于是央行在2012年开始降准降息，并放松对城投公司发债的限制。

从这一年开始，各种以城投债为底层资产的信托计划、理财产品大量涌现，把大量资金引向城投公司。这本质上就是地方债务，但却没有计入政府债务或银行资产。就好比你哥从银行借1000块给你，银行能不能拿回这1000块，完全取决于你能不能还钱，但银行账本上却没有你借钱的信息。这些为城投公司搭建资金链条的商业银行、证券公司和保险公司，就是影子银行。

此后，在不断的投资扩张和房价上涨中，融资平台、房地产企业和居民的债务都在上升，但投资回报率却在下降，导致许多低效产能积累，债务比GDP增长速度更快，债务负担越来越重。截至2023年末，政府债务占GDP的比重为67%，相较于美国的119%和日本的249%，我国债务风险总体可控。但从绝对数来看，政府债务总额高达85万亿人民币，国家依然面临不小的偿债压力和债务风险。

面对地方债务高企和影子银行盘根错节的局面，中央开始启动一系列化债措施，我总结为三招。

第一招是“新债开窗”。2014年新预算法实施，与旧预算法最大的区别是，这次打开了地方政府在限额内发行债券的窗口，也就是告诉地方，以后光明正大地借钱，别再拐弯抹角通过城投平台募资了。

第二招是“存量显性”。2015年，启动地方政府债务置换计划，目的是把过去通过城投公司形成的地方债务，全部转移到地方政府头上。考虑到地方政府资金有限，债务置换顺带降低了借款利息，拉长了债务期限，以时间换空间，并通过社会资本合作、政府投资基金等方式，为地方政府提供新的资金来源。

据统计，2015 - 2018年累计置换债务12万亿。2017年7月，国家首次提出隐性债务这个概念，城投公司债务虽名义上是企业债务，但实际靠政府信用背书，是隐性债务的主要代表。2024年11月，中央推出酝酿已久、力度空前的新方案——12万亿化债组合拳，用6万亿专项债一次性置换同规模隐性债，未来5年每年拿出8000亿专门用于化债，剩下2万亿长期隐性债，让地方政府自己慢慢还。

第三招是“自力更生”。地方政府也在努力，通过盘活资产、出售股权等方式筹资偿债。比如2022年的茅台化债，就是贵州省国资委为偿还债务出售了一部分茅台股权。

总体来看，国家近十年的化债措施采取软着陆思路，通过展期、置换、降息等手段缓慢释放风险，避免激进去杠杆冲击实体经济。这些举措虽然对短期经济拉动有限，但有利于长期财政稳健。

地方债务的化解不会一蹴而就，未来一段时间，经济发展可能会受到化债过程的影响，因为大量资金要用于修复地方资产负债表，财政和投资扩张会放缓。但这是短痛与长痛、稳增长与防风险的权衡，及时处理债务问题，才能避免将来更大的危机。

回顾30年前的国家财政改革，地方债务起源于分税制改革时事权和财权的不匹配。党的十八大以来，国家基本完成主要领域事权和支出责任的划分。

党的十九届三中全会梳理完善了中央和地方的财政关系，国家充分认识到构建央地事权和财权匹配体系的重要性，并将其作为深化改革的重点，让地方政府的收入和支出责任更加匹配，地方债务变相增长的内在动力自然会减弱。只有把债务显性化，才能将风险控制在可控范围内，中国经济才能行稳致远。这一过程需要时间，也需要我们每一个国人的理解与支持。