贺雪峰 | 沿海土地利用的先行劣势

贺雪峰

一

改革开放之后，沿海发达地区在土地利用上形成的究竟是经验还是教训？

中国有一个好的传统是先试点再推广。中国区域广大、人口众多、国情复杂，任何改革都先进行试点，然后对试点进行总结完善，再行推广，以此可以降低改革失败的风险，提高改革的成功率。

中国改革开放是从沿海地区开始的，沿海地区走在全国前面，经济发展速度处在全国前列，经济发展遇到的各种制度障碍和各种利益争执又都需通过改革来破除和解决。沿海发达地区的改革对全国具有示范意义。

土地制度的改革也是如此。经济快速发展，一部分价值附着在不可移动的土地上，如何分配土地上的巨额增值收益，成为各方利益主体争夺的焦点。之前相对简陋的政策和制度规定无法应对复杂而激烈的利益争夺，因此就要求有更复杂的制度创新。

发达地区不断进行的制度创新，以及由此而生的对国家层面制度改革的需求，必然引发国家层面的关注。国家对沿海发达地区土地制度改革实践的关切，对其制度创新的吸纳，最终将发达地区的土地制度或改革诉求上升到国家意志层面，成为影响全国的制度安排。

然而麻烦的是，发达地区当前遇到并正在通过改革解决的问题，也许在全国其他大部分地区都不存在：当前发达地区土地制度改革的焦点是土地上的附着价值如何分配的问题，而中西部地区的土地却很少有这样高额的附着价值。

二

珠三角核心区域无论是农地还是建设用地，几乎都已进行了建设。

以深圳为例，1980年代为了发展"三来一补"加工业，地方政府鼓励村社集体和农民用土地入股建房子。村社集体建厂房出租，农民则建高层住宅出租。快速的经济发展掩盖了土地无序建设的问题。待发展到一定阶段才发现，缺少规划的土地开发相当不合理，而且无序建设很快就耗尽了有限的土地资源。更重要的是，所有建在土地上的建筑或已开发的土地已经附着了大量的既得利益，珠三角核心区的农民成为土地食利者。

待到经济发展到一定阶段，城市要发展，产业要升级，才发现已无地可用，因此要进行"三旧改造"、"腾笼换鸟"。无论是"三旧改造"还是"腾笼换鸟"，都必须对现有土地上附着的既得利益者进行补偿。仅仅一个猎德村的改造，广州市政府就花费了数十亿元财政资金，而珠三角需要改造的城中村和村中城何止千个万个。

不仅新的产业难以落地珠三角，进行城市基础设施建设的成本也极高。经济增长所产生的财富大量进入当地农民的手中，在珠三角形成了一个庞大的土地食利阶层。

以城中村改造为代表的"三旧改造"显然不是珠三角的专利，全国几乎所有特大城市和大城市都面临着这样的艰难任务。浙江近年来大力推进美丽乡村建设，搞"三改一拆"，主要是"拆违"。北京不仅仍有很多城中村难以拆除，而且周边地区遍布小产权房。苏南早在20世纪70年代开始发展乡镇企业，农地上建了很多工厂，现在这些乡镇企业可能早已破产，但这样的农村集体性质经营性建设用地该如何使用，在制度上也存在问题。

如何解决这些历史遗留问题，成为经济发达地区既头痛又不得不想方设法解决的难题。解决办法有二：一是花巨资补偿利益，通过补偿附着在不可移动土地上的既得利益者，清空土地上的附着物，然后做最应当进行的建设；二是进行补救性的制度改革，消化问题及防止产生新的问题。

在先行发达地区土地利用上出现大量历史遗留问题，可以说是事出有因。以农村集体建设用地为例，本来按土地管理法，所有建设用地只能申请国有土地，不应当出现"集体经营性建设用地"这样一个名目。但无论是珠三角还是长三角，在地方经济发展过程中，或是土地管理法还没有出台，或是法规刚出台执行不严格，导致全国农村普遍都在集体所有土地上兴办乡镇企业。到土地管理法严格执行时，已有相当数量（数千万亩）的集体土地用于经营性用途。

又如城中村。在城市发展初期，地方政府往往只征收了村社集体的耕地而没有改造村庄，村民在自己的宅基地上建房出租，随着城市快速发展与扩张，城中村问题越来越严重。

再如小产权房。最早深圳发展"三来一补"加工业，政府为外来农民解决住房问题，甚至发文鼓励农民在自己宅基地上建房。

这些造成了发达地区在土地利用上的先行劣势，以致现在发达地区不得不花费巨资想尽办法来解决这些历史遗留问题。

这种情况下产生出来的发达地区的制度创新，显然并不是什么先进经验，而是沉痛教训。

三

相对于发达地区，广大的中西部地区经济发展落后，土地资源丰富，且土地开发普遍较晚，附着的既得利益较少。基于发达地区先行探索所积累的经验和教训，国家在建设规划和政策法规设计上及时进行制度调整，避免了土地建设上的混乱局面的出现。

正是得益于发达地区在土地建设上的教训，中西部地区土地建设和管理比较规范，可以画出最新最美的图画：中西部地区利用了中国土地公有制的优势，通过土地用途管制和征地制度，做到了土地非农使用增值收益的涨价归公。结果就是，在经济发展和城市扩张的过程中，一方面，更多农地被国家征收为城市建设用地，农地非农使用增值收益的主体部分以土地财政的形式变成城市基础设施建设的主要资金；另一方面，良好的城市基础设施和有序的建设规划又为经济增长和城市发展提供了基础条件。

因为吸取了沿海发达地区的教训，又有国家制度的保障，中西部地区的发展在土地利用上反而享受到了土地制度安排的后发优势。严格的城市规划和土地管理，使中西部地区经济发展和城市扩张可以避免土地食利集团的分利，可以依据地方发展的需要来进行最佳建设。

也就是说，当前中西部地区在土地利用上具有沿海发达地区不可比拟的后发优势。当前的土地制度改革主要是为解决经济发达地区在先行过程中产生的各种历史遗留问题，而广大中西部地区根本不存在这些历史遗留问题，因此不必去学习发达地区土地制度改革的经验。国家更不应以发达地区先行劣势下的土地改革经验，来指导全国的土地制度改革。