最高法院案例：地方政府的组织实施行为是否可诉？

裁判要旨

按照职权法定原则，地方人民政府和所属工作部门都会被法律、法规授予对特定事项的管辖权，无论是地方人民政府还是工作部门，都应当基于法律、法规的授权并在权限范围内行使权力。地方人民政府虽然“领导所属各工作部门和下级人民政府的工作”，但领导不是替代。地方人民政府可以就一些重点工作组织有关工作部门或下级人民政府实施，在有些情况下，也可以通过发出指示，对所属工作部门和下级人民政府施加影响，但具体的实施还应当由各工作部门或下级人民政府根据其法定管辖权以自己的名义分别落实。

究竟地方人民政府的组织实施行为可诉，还是所属工作部门或下级人民政府的具体实施行为可诉，则要看哪一个行为是“产生外部法律效力的行为”。因为一个可诉的行政行为，必须具有“对外性”和“法效性”，也就是该行为必须是直接对外发生法律效果。当存在这些直接对外发生法律效果的具体实施行为的情况下，坚持起诉属于内部指示范畴的金水区政府的“组织实施”行为，就不符合法定的起诉条件。

案例详情

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2017）最高法行申9274号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）徐保安，男，1956年10月29日出生，汉族，住河南省郑州市金水区。

再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）郑州市金水区人民政府，住所地河南省郑州市东风路16号。

法定代表人魏东，该区人民政府区长。

再审申请人徐保安因诉郑州市金水区人民政府（以下简称金水区政府）行政行为违法一案，不服河南省高级人民法院（2017）豫行终1449号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成由审判员李广宇、审判员阎巍、审判员董保军参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。

郑州铁路运输中级法院一审查明：2014年6月27日，金水区政府下发金政〔2014〕57号文件《关于将杨金路街道办事处马头岗村列入合村并城改造计划的通知》，主要内容为：根据杨金路街道办事处申请，经区城改办组织区发改统计局、区国土资源局、区城乡建设局、金水规划分局等单位论证审查，现将杨金路街道办事处马头岗村列入合村并城改造计划。徐保安起诉要求确认金水区政府组织实施马头岗村合村并城的行为违法。对于合村并城的行为，经法庭释明，徐保安认为合村并城行为主要是组织实施行为，具体包含立项、土地规划、环境评估、征地审批、房屋拆迁、道路建设的行为。

郑州铁路运输中级法院一审认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项的规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。徐保安起诉要求确认合村并城行为违法，但合村并城并不是一个单一的具体行政行为。经法庭释明后，徐保安明确起诉的合村并城行为主要是指金水区政府的组织实施行为，具体包含立项、土地规划、环境评估、征地审批、房屋拆迁、道路建设的行为。经过释明，徐保安仍然坚持其诉讼请求，请求确认金水区政府组织实施合村并城的行政行为违法。综上，徐保安的诉讼请求不明确，其起诉不符合行政诉讼法规定的起诉条件，依法应当驳回起诉。依照《最高人民法院关于适用 <中华人民共和国行政诉讼法> 若干问题的解释》第三条第一款第一项的规定，作出（2016）豫71行初825号行政裁定，驳回徐保安的起诉。

徐保安不服，提起上诉。

河南省高级人民法院二审认为：公民提起行政诉讼应当有具体、明确的诉讼请求。本案中，徐保安的诉讼请求是要求确认金水区政府组织实施马头岗村合村并城的行为违法，一审法庭释明后，其诉讼请求仍未改变。二审庭审中，徐保安确认其起诉的合村并城行为涉及审批、公告、补偿、房屋拆除等若干法律行为或事实行为，一审认为徐保安的诉讼请求不明确予以驳回起诉正确，应予维持。徐保安的上诉理由不能成立，不予支持。据此裁定驳回上诉，维持原裁定。

徐保安向本院申请再审称:一审和二审裁定认定事实错误，适用法律错误，也违背生效的裁定。合村并城确实涉及计划、规划、融资、土地征收、房屋拆迁等，由不同机关依据不同的法律法规作出，系多个机关或部门的多个行为。但再审申请人一审请求为确认再审被申请人组织实施合村并城行为违法，组织实施合村并城行为与合村并城行为是两个概念。组织实施行为，是指为实现合村并城这一行政管理目标，以再审被申请人名义作出的组织实施合村并城行为，是单一行政机关作出的单一具体行政行为，侧重的是组织行为而非具体实施行为，相应职能部门作出的其他相关行为不论是否为独立的行政行为，均不影响组织实施行为作为单一行为的存在。本案的合村并城实施行为包括了多个机关的多个行为，但是在县级政府的组织下实施的，应作为县级政府组织实施的程序要件或过程要件进行审查。现有证据证明再审被申请人组织实施了马头岗村的合村并城工作，但其组织实施行为未依据郑州市合村并城工作指导意见和工作流程进行，其组织实施行为违法。请求：对本案指令再审或提审，撤销一审和二审行政裁定，改判支持再审申请人一审诉讼请求。

本院认为：本案的争议焦点是，地方人民政府的组织实施行为是否可诉？厘清这一问题，需要从分析地方人民政府与所属工作部门的关系入手。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十四条规定：“地方各级人民政府是地方各级人民代表大会的执行机关，是地方各级国家行政机关。”第六十四条第一款规定：“地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则，设立必要的工作部门。”法律之所以规定地方人民政府设立必要的工作部门，主要基于三个方面的考虑：一是统一性。通过行政机关活动范围的划分，可以避免重复劳动、推诿扯皮，确保行政的统一性。二是明确性。便于公民、法人或者其他组织知道哪一个行政机关负责处理自己的事件。三是专业性。只有主管机关才具备受过专门训练、通晓专业的人员和必要的设备，而这正是做出正确决定的保障所在。按照职权法定原则，地方人民政府和所属工作部门都会被法律、法规授予对特定事项的管辖权，无论是地方人民政府还是工作部门，都应当基于法律、法规的授权并在权限范围内行使权力。地方人民政府虽然“领导所属各工作部门和下级人民政府的工作”，但领导不是替代。地方人民政府可以就一些重点工作组织有关工作部门或下级人民政府实施，在有些情况下，也可以通过发出指示，对所属工作部门和下级人民政府施加影响，但具体的实施还应当由各工作部门或下级人民政府根据其法定管辖权以自己的名义分别落实。究竟地方人民政府的组织实施行为可诉，还是所属工作部门或下级人民政府的具体实施行为可诉，则要看哪一个行为是“产生外部法律效力的行为”。因为一个可诉的行政行为，必须具有“对外性”和“法效性”，也就是该行为必须是直接对外发生法律效果。具体到本案，再审申请人坚持起诉金水区政府对于合村并城的组织实施行为，但其自称，“合村并城实施行为包括了多个机关的多个行为”，诸如立项、土地规划、环境评估、征地审批、房屋拆迁、道路建设等，那么，当存在这些直接对外发生法律效果的具体实施行为的情况下，坚持起诉属于内部指示范畴的金水区政府的“组织实施”行为，就不符合法定的起诉条件，一审法院裁定驳回起诉，二审法院驳回上诉，维持原裁定，并无不当。再审申请人的再审理由，本院不予支持。

综上，再审申请人徐保安的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：

驳回再审申请人徐保安的再审申请。

审 判 长　李广宇

审 判 员　阎　巍

审 判 员　董保军

二〇一七年十二月二十九日

法官助理　骆芳菲

书 记 员　王昱力

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