公益性VS经济性：城轨行业如何破解4.7万亿元债务负担？

建设成本越来越贵，低廉票价却常年不变，轨道交通行业债务规模持续扩大，在公益基础设施和市场规律之间艰难平衡

文｜王静仪

编辑｜施智梁

城轨行业债务总规模扩大到4.7万亿元，这是中国城市轨道交通协会（下称“城轨协会”）的最新统计数字。

根据财新网报道，3月7日，城轨协会在相关课题研究成果发布会上透露，城轨行业长期积累的财务矛盾日益凸显，公益属性与市场规律的矛盾、超前建设与收益滞后的矛盾、多方受益与成本分摊矛盾交织，加剧了“建得起、养不起”的行业困境。

轨道交通四字稍显生僻，地铁是更为人所知的名字，轨道交通的80%都是地铁。根据交通运输部的统计，截至2024年底，全国有43个城市开通运营地铁、轻轨线路267条，运营里程9477.6公里。

《财经》记者梳理发现，绝大多数地铁公司都不赚钱，扣除政府补贴之后的净利润多为负数；地铁公司的普遍负债率也较高，集中在60%-70%，2023年兰州、长春、郑州三家地铁公司负债率最高，分别达到82.40%、76.11%和71.80%。

“我国城市轨道交通运营可持续方面面临较大挑战。轨道交通建设总资金大，后期运维成本也很高，为突出轨道交通公益属性，各大城市常年执行低票价制度，在严重背离成本情况下，各轨道交通企业背负了沉重债务。”交通运输部运输服务司城市轨道交通管理处处长郑宇在2023年底公开表示。

平衡公益性和经济性，中国轨道交通行业负重前行。

“建得起、养不起”

轨道交通行业的负债水平常年居高不下，城轨协会的最新统计是4.7万亿元。

《财经》记者梳理发现，43个开通运营地铁的城市中，有20多家地铁公司或轨道交通集团通过上海证券交易所、中国债券信息网、中国货币网等官方渠道公布了其2023年财报。

其中2023年京投公司债务规模高达5742.17亿元，深圳、广州、成都、武汉地铁公司的债务规模均超过3000亿元。28家企业负债合计4.37万亿元。

从负债率来看，多数地铁公司都控制在60%—70%区间，其中，兰州、长春、郑州三家地铁公司负债率最高，分别达到82.40%、76.11%和71.80%。

为何债务水平高企，地铁建设贵是众所周知，但或许出人意料的是，地铁运营远比建设更贵，城轨协会总结为“建得起、养不起”。

先说建设。广州地铁集团财务部总经理王晓斌在2021年的一次论坛上表示，由于拆迁补偿、站点建设密度、地下施工工程大等因素，地铁建设成本远超其他交通基础设施，国内地铁每公里单位平均造价为7亿—8亿元，一线城市超过10亿元。

一公里超20亿元，地铁建设成本在2023年再创新高。上海申通地铁建设集团2023年6月发布的上海市轨道交通19号线工程设计招标公告显示，工程总投资938.89亿元，线路全长约46.2公里，平均每公里投资达20.32亿元，工期为2954天（约八年）。

再看运营。深圳地铁在2017年的一份分析报告中称，地铁30年运营成本总额相当于建设成本的3.3倍—3.7倍。

地铁运营成本主要包括人力成本、电费、设备维护和管理费。其中人力成本占大头，涉及站务、乘务、调度以及维保等相关人员。

能耗也是重点，主要是列车牵引、空调、照明以及扶梯、安全门等设备动力用电。采购大量车辆设备及信号、监控系统后，设备中期的大修、更新等也是成本，尤其随着运营后期线路老化，费用会显著上升。

城轨协会常务副会长周晓勤指出，虽然中国已建成全球规模最大的城市轨道交通系统，但受经济形势、行业环境、企业经营状况等多种因素制约，以及越来越多新建项目由中心城区向远郊延伸、低客流密度线路占比逐渐上升影响，资金缺口呈几何级数扩大。

票价太便宜，覆盖不了运营成本

尽管修地铁很贵，中国地铁的票价却不贵，票价水平明显低于海外，呈现公益性特点。

比如从市区到机场的地铁，收取高价是常态。在香港需要115元港币（约合人民币107元）才能乘坐机场快线，从香港站坐到机场；在北京，同是几十公里的机场快线，从三元桥到首都机场的收费是25元。

根据《中国经营报》报道，可持续交通创新中心研究员、北京交通大学经管学院副教授王超对比东京、巴黎、伦敦、纽约、柏林、洛杉矶、香港、新加坡和北京9地的地铁票价发现，北京地铁起步价最低，伦敦地铁起步价最高，伦敦地铁起步价约是北京地铁的7倍。

以单程最低票价占人均可支配收入的比重来看，伦敦和柏林分列第一、第二，北京在9个城市中排第六位，处于中等偏下水平，新加坡地铁起步价在人均收入中占比最低。

中国交通运输协会新技术促进分会专家委员解筱文指出，地铁公司的存在并非单纯为了盈利。作为城市公共交通基础设施，地铁具有重要的社会服务功能，甚至重要到了必不可少的程度。

根据交通运输部的统计，截至2024年底，全国共有54个城市开通运营城市轨道交通线路325条，运营里程10945.6公里，车站6324座，其中43个城市开通运营地铁、轻轨线路267条，运营里程9477.6公里。

“即便在疫情前，我们统计票务收入只能占覆盖运营成本的40%左右，再加上近三年疫情带来的客流强度下降，运营成本进一步提升。随着建设项目收缩减少，加之部分城市政府的财政支持和补贴不到位，部分城市已出现了设施设备更新改造资金困难，全国已有城市轨道交通出现职工欠薪欠保。”郑宇表示。

2023年和2024年，昆明市轨道交通4号线（地铁4号线）运营公司先后两次被员工爆料，一度拖欠员工工资、养老金等逾2亿元。尽管欠薪都很快被补齐，但事件受到舆论广泛关注。

对于此类事件，郑宇称，要建立健全运营资金保障机制。目前已出现资金周转困难，甚至欠薪欠保的企业，相关管理部门和企业要及时向城市人民政府报告。关于发展公共交通和轨道交通，国务院64号文已明确城市人民政府主体责任，要切实维护行业稳定。

此外，要完善票价的动态调整机制，落实法定乘车优惠基础之上，也要量力而行，合理确定乘车优惠群体，建立健全与运营安全和服务质量挂钩的财政补贴补偿机制和更新改造资金长效保障机制。

基于主业做副业，更能赚钱

昂贵的建设成本，叠加低廉的票价水平，是轨道交通行业债务规模持续扩大的重要原因。

据城轨协会统计，2023年全国城轨平均每车公里运营收入17.61元，但平均每车公里运营成本34.43元，收入约为成本的一半，普遍入不敷出，地铁公司多要依靠政府补贴。

比如北京地铁的母公司北京基础设施投资公司，2023年营收达到218亿元，排名全国第二，归母净利润为24亿元，排名全国第一。

但财报同时显示，其2023年至少获得了253亿元的补贴，这意味着扣除补贴后公司是亏损状况。财报显示，253亿元中有97亿元的运营亏损补贴、99.8亿元的轨道交通借款利息补贴等。

修建地铁成了 沉 重的财政负担，基于此，近年来中央层面不断收紧城市轨道交通审批。

在地铁建设非常迅猛的深圳，深圳地铁14号线延伸至惠州的计划暂停，深圳地铁五期规划线路数量和里程均有所减少；长春、沈阳等城市的地铁规划也因各种原因被暂停或推迟。

由于审批门槛的提升，城市轨道交通投资呈现下滑态势。从2020年达到6286亿元的高峰后，此后几年，全国城市轨道交通建设投资规模持续回落，保持在5000亿元区间。

一边是地铁建设的降温，一边则是为地铁公司开源，解决可持续发展的问题。毕竟地铁公司要盈利，不能只做地铁运营，与之相关的地产开发更是赚钱的主力。

深圳地铁是中国最能赚钱的地铁公司，2023年营收达到了251.5亿元，是唯一年营收超过250亿元的地铁公司。其中“站城一体化开发”收入高达147.23亿元，远高于其55.48亿元的票款收入。

深圳、武汉等地的地铁公司能实现较好的盈利，都与TOD模式（transit-oriented development）密不可分，这是指以公共交通为导向，以公共交通站点为中心，在一定步行范围内建设高密度的、功能复合型的社区的开发模式，比如土地开发、房地产经营、物业服务等，我们常听到的“轨道+物业”“轨道+土地”“站城一体化”等模式都属于此类。

如何在坚持并持续优化“公益城轨”基础上，进一步提升经营管理水平、增强自我造血功能，成为实现城轨企业可持续发展的当务之急。

责编：张生婷

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