余淼杰：建议规范地方罚没收入，连续两年增速超10%要整改

编者按：

开年，中央层面召开高规格民营企业座谈会，激起千层浪花。新的发展格局下，如何让民营经济大显身手、开创发展新局面？

2025年全国两会，南都全国两会前方报道组推出“民营经济 破浪前行”专题报道，聚焦民营经济发展新机遇、新挑战，约访代表委员，共同为民营经济发展建言献策，助力民营经济高质量发展。

每年全国两会，民营经济发展都是热点话题。政府工作报告明确，今年将开展规范涉企执法专项行动，集中整治乱收费、乱罚款、乱检查、乱查封，坚决防止违规异地执法和趋利性执法。

去年有关“远洋捕捞”等趋利性执法、罚没收入异常增长等现象引发广泛讨论，也引起了中央重视。2024年全国罚没收入增长14.8%，并呈现增幅逐季回落趋势，从上半年的25.2%降至第四季度的-4.4%。尽管罚没收入增长有复杂的原因，它不能等同于趋利性执法或不规范执法的增加，但一些地方“过罚失当”“以罚增收”“逐利罚款”事件严重影响企业尤其是民企的发展信心。

今年两会，有多位全国人大代表和政协委员就这一问题建言献策，包括适时开展罚没收入制度改革，落实执法部门 “收支两条线” 制度，对罚没收入过高和异常增长地区进行核查和问责等。

南都记者获悉，全国人大代表、辽宁大学校长余淼杰也带来一份建议，规范地方罚没收入，尽快构建国内统一大市场。包括明确罚没收入不得作为地方财政考核指标，严禁执法部门经费与罚没金额挂钩；实施罚没资金省级统筹管理，按比例返还市县用于公共服务支出；建立罚没收入异常增长预警机制，对连续两年增幅超10%的市县启动专项审计，约谈主要负责人并限期整改。

当前，规范地方罚没收入有着怎样的紧迫性？哪些领域需要着重规范？如何建立长效机制？对此，南都对话余淼杰进行探讨。

全国人大代表、辽宁大学校长余淼杰。

个别省份道路运输领域罚没收入连续三年增幅超15%

南都：罚没收入是反映执法机关依法收缴的罚款、没收款、赃款，没收物资、赃物的变价款收入，包括公安、交通、税务、法院、市场监管等一般罚没收入，以及公安、市场等缉私罚没收入。罚没收入不规范会怎样影响全国统一大市场？近年来，哪些领域乱象较明显？

余淼杰：加快建设全国统一大市场的重要措施之一是破除妨碍各种生产要素市场化配置和商品服务流通的体制机制障碍，降低制度性交易成本。近年来，我国通过深化收费公路制度改革、完善物流基础设施网络等举措，在降低显性交易成本方面取得显著进展。但在优化市场隐性制度成本层面仍面临挑战，存在地方保护主义、市场分割、财政管理机制待完善等问题，尤其是部分地区的罚没收入乱象，已成为阻碍市场要素自由流动的“暗礁”。

2024年以来，我国非税收入快速增长，有的省份罚没收入保持两位数较快增长。个别地区通过隐蔽执法（如不合理限速、选择性查处）变相创收，个别省份道路运输领域罚没收入连续三年增幅超15%，执法强度与经济活动规模的适配性需进一步优化。这种“以罚代管”“逐利执法”的行为与近期中央召开的民营企业家座谈会上强调的“坚决破除依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争的各种障碍”要求相悖，亟待系统整治。

文化市场行政执法队的工作人员在校园周边书店检查教辅类出版物经营情况。 新华社资料图

规范执法行为可有效减少企业应对多头检查、重复处罚

南都：有数据指出，罚没收入占非税收入的比重约10%，占地方一般公共预算收入比重较低。当前提出规范地方罚没收入有着怎样的紧迫性和必要性？

余淼杰：从地方营商环境、财政管理和法治政府建设等方面都需要规范罚没收入。

首先这是维护市场公平竞争、优化营商环境的必然要求。我国超大规模市场优势的释放亟须构建统一、透明、可预期的制度环境。当前，部分地区的行政执法标准差异和罚没收入管理失范，可能对市场主体形成非对称压力。规范执法行为可有效减少企业应对多头检查、重复处罚的非生产性支出，增强企业家信心，这对增强民营经济活力尤为重要。

其次，规范地方罚没收入是优化财政管理机制的关键举措。财政收入的稳定性与可持续性直接影响政府的公共服务供给能力和宏观调控效能。2022年个别省份罚没收入占非税收入比重超18%，个别市县占比突破35%。

此外，规范地方罚没收入是强化法治与政府公信力的重要途径。法治化营商环境作为全国统一大市场的制度基石，要求行政执法既保持力度又彰显温度。2021年新修订的《行政处罚法》确立“首违不罚”“无过错不处罚”原则，上海市通过“行政执法裁量基准动态管理系统”使行政复议案件量下降34%，这些实践凸显了规范执法对增强政府公信力的实际成效。遏制逐利性执法能够防范自由裁量权滥用，维护市场主体合法权益，提升司法的公正性。

建议明确罚没收入不得作为地方财政考核指标

南都：社会各界对于趋利性执法、异地执法有很多意见。您认为该怎么从根本上解决这个问题？

余淼杰：规范罚没收入，要完善法治框架，建立全链条规范体系。我建议，一是修订《行政处罚法》，明确罚没收入不得作为地方财政考核指标，严禁执法部门经费与罚没金额挂钩。

二是制定《行政执法负面清单指引》，划定禁止性执法行为边界，例如对首次轻微违法且无主观故意的市场主体实施“首违不罚”。

三是推进区域协同立法，在长三角、粤港澳大湾区等区域先行试点统一执法标准，重点解决交通、环保等领域“同案不同罚”问题，形成可复制的跨区域法治协作模式。

四是建立执法依据动态公示机制，通过全国行政执法信息公示平台，实时公开执法程序、裁量基准及典型案例，接受社会监督。

建议约谈整改罚没收入连续两年增幅超10%的市县

南都：您提出严禁执法部门经费与罚没金额挂钩。但对于正常的罚没职责，这会不会影响部门工作积极性？应该建立怎样的考核标准与处罚措施？

余淼杰：我认为应该优化考核机制，重塑地方政府治理逻辑。首先是将“市场公平竞争指数”“企业满意度调查结果”纳入地方政府绩效考核核心指标，权重不低于15%，替代原有与罚没收入挂钩的考核项。

其次要建立罚没收入异常增长预警机制，对连续两年增幅超10%的市县启动专项审计，约谈主要负责人并限期整改。

最后还要完善财政保障制度，中央财政设立“统一大市场建设转移支付专项”，对主动破除市场壁垒的地区给予资金倾斜，同时加大一般性转移支付力度，缓解基层财政压力。

建议通过AI算法自动识别违法行为，减少人为干预

南都：近年来大数据、人工智能等技术发展迅猛，新技术将为规范执法产生怎样的影响？

余淼杰：我建议深化技术赋能，构建数字化监管平台。依托国家“互联网+监管”系统，构建全国统一的“阳光执法”平台，实现执法案件“一案一码”全流程追溯。运用区块链技术固化执法证据链，确保案件办理不可篡改、全程留痕。

推行非接触式智能监管，在交通、生态环境等领域扩大电子监控覆盖范围，通过AI算法自动识别违法行为，减少人为干预空间。

建立企业信用分级分类管理系统，对连续三年信用评级为A类的主体降低检查频次至50%。

在资金方面，实施罚没资金省级统筹管理，由省级财政部门设立专用账户统一归集，按比例返还市县用于公共服务支出，并通过电子支付系统实现资金流向全程可溯。根据浙江省的实践经验，推进非税收入电子化缴库、罚没财物省级统筹处置等制度创新，既能提升国有资产管理效能，又有助于推动税收占比提升，构建更加稳定的地方财力保障体系。

引入第三方评估机构，每年测评执法规范化水平

南都：对于规范执法人员的行为，您有哪些具体建议？如何加强他们的专业能力建设？

余淼杰：建议增强服务效能，激发市场主体活力。一是全面推广“企业宁静日”制度，每月1-20日除安全生产、生态环境等紧急事项外，不得开展行政执法检查。二是建立民营企业诉求直通车机制，对涉及多头执法、重复处罚的投诉实行48小时响应、15个工作日内办结。三是设立“市场壁垒破除奖励基金”，每年评选10个在打破地方保护、促进要素流动方面成效显著的市县，给予政策试点优先权及专项资金支持。

在强化能力建设，提升执法专业化水平方面，首先，建议实施行政执法人员资格分级认证制度，建立涵盖法律知识、业务技能、职业道德的培训体系，要求一线执法人员每年度完成40学时继续教育。其次，是开展跨区域联合执法实训，在京津冀、成渝双城经济圈等区域建立执法培训基地，重点提升对新业态、新模式的监管能力。此外，可以引入第三方评估机构，每年对执法规范化水平进行独立测评，结果作为部门评优和财政预算安排的重要依据。

采写：南都记者陈秋圆 发自北京

南都全国两会报道组