不允许退休干部返乡建房，专家详解一号文件禁令背后深意

2025年中央一号文件已经发布，明确划定了红线与禁区：“不允许城镇居民到农村购买农房、宅基地，不允许退休干部到农村占地建房。”

实际上，这与今年1月自然资源部、农业农村部印发的通知一脉相承。两部门当时发文要求：严禁违法违规买卖宅基地和违规搞合作建房；严禁城镇居民到农村购买宅基地和住房；不得以所谓的“特殊资格权”、村民决议等变相给回乡退休干部等非农村集体经济组织成员分配宅基地建房。

为何不允许城镇居民到农村购房或购买宅基地？为何不允许退休干部到农村占地建房？政策背后，隐含着怎样的深意？新京报记者为此采访了中国农业大学农业与农村法制研究中心主任任大鹏。他表示，城镇居民、退休干部等都不具有农村集体经济组织成员身份，取得宅基地于法无据，而这一规定的背后，既为保护耕地资源，更有保护农民根本权益的重大意义。

中国农业大学农业与农村法制研究中心主任任大鹏。受访者供图

本就不能买，宅基地确权登记“房地一体”

新京报：不允许城镇居民到农村购房、购宅基地，不允许退休干部到农村占地建房，背后的制度与法律依据是什么？

任大鹏：农村宅基地制度是保障农村居民户有所居的基本制度。“一户一宅”是农村宅基地管理的基本原则。

根据土地管理法等法律规定，宅基地的所有权归农民集体，符合条件的农村居民作为集体经济组织成员，可以以户为单位依法申请取得农村集体土地建住宅。根据2021年实施的土地管理法实施条例第三十四条规定，申请取得农村宅基地使用权需要具备以下要素，一是申请人必须是农村居民，二是必须以户为单位申请，三是要符合法定程序。所以，就农村宅基地的权利主体而言，要与集体经济组织之间建立宅基地使用权的法律关系，其适格主体必须是农村集体经济组织成员。

城镇居民、退休干部等都不具有农村集体经济组织成员身份，根据法律法规的规定，不属于农村宅基地的适格主体，因此不能到农村申请取得农民宅基地。农村房屋的所有权与宅基地使用权具有不可分割的关系，按照宅基地确权登记的“房地一体”原则，城镇居民到农村购房，必然要以取得宅基地使用权为前提。城镇居民依法不能取得农村宅基地使用权，也就当然不能到农村购房。退休干部也是如此，不具有获得宅基地使用权的主体资格，到农村占地建房自然也没有法律依据。

新京报：宅基地属于集体所有，并无外部交易的通道。之所以强调禁止，是否已经出现变通的方式，可以由集体经济组织之外的人，甚至是城市居民购买？

任大鹏：实践中，确实存在着农村宅基地私下买卖的现象。依据法律和政策规定，农村宅基地的资格权主体，只限于农村集体经济组织成员。农村集体经济组织法明确规定了集体经济组织成员的认定条件，不具有集体成员资格，也就当然不具有申请取得宅基地的权利。为此，集体经济组织以外的人购买农村宅基地，其行为应属无效。

禁令背后，是保障公平与保护农民利益

新京报：为何不允许城镇居民、退休干部到农村购房、建房？这一规定的目的是什么？

任大鹏：中央一号文件的上述规定，其政策考量的核心是，第一，城镇居民到农村购房购宅基地或者退休干部到农村建房，会挤压有限的农村集体建设用地资源，甚至会挤占农用地，威胁耕地红线。第二，农村宅基地归集体所有，申请取得农村宅基地使用权是农村居民作为集体经济组织成员独有的基本权利，尤其是很多地方集体土地资源短缺，本集体经济组织成员即使符合条件也不见得能够取得宅基地，需要通过多种方式保障农村居民户有所居的权利。非农村集体经济组织成员取得宅基地，会损害农村集体经济组织成员的法定权利，导致不公平现象。第三，农村宅基地制度在相关法律中有明确规定，不具备主体资格的主体取得宅基地使用权，于法无据。

城镇居民到农村购房购宅基地或者退休干部到农村建房，会挤压的农村集体建设用地资源

新京报：也有声音认为，干部退休后回乡置产，可以帮助乡村发展，如何理解这两者之间的关系？

任大鹏：中央政策和相关法律，切实鼓励各类要素包括人才要素融入乡村振兴中。乡村振兴促进法第二十八条第二款和第三款也有明确规定，地方政府要支持和引导各类人才服务乡村振兴，乡镇、村集体也应当为返乡入乡，提供必要的生产生活服务和相关福利待遇。退休官员等人才返乡，对于实现乡村振兴目标提供人才支撑，是必要的，依法为返乡人才提供必要的生产生活条件，也确实有助于人才在乡村做出贡献。

但是，支持人才返乡，与允许其在农村购房和购买农民宅基地，是两个不同的概念。这里有两个问题需要厘清，一是退休干部返乡，并不见得一定属于乡村振兴人才返乡。二是对人才的支持方式有多种形式，例如在居住保障上，土地管理法第六十二条第六款规定，“鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。”返乡人才租住农民的闲置住宅，同样可以解决其必需的生活条件。

亮相一号文件，更具政策导向性

新京报：如果允许农村房屋、宅基地自由交易，会出现怎样的问题？

任大鹏：农村宅基地具有特殊属性，其使用权行使主体、权利内容和权利行使的限制等，在法律中有明确规定，因此不属于可以自由流通的财产。如果允许农村房屋和宅基地自由交易，会损害农村集体经济组织及其成员的权利，损害相关法律的权威性。

新京报：这种禁止已在法律和此前的部委要求中明确体现，为何还要出现在中央一号文件中继续强调？

任大鹏：对于农村宅基地的管理，需要遵循土地管理法、土地管理法实施条例等法律法规确立的制度。与相关部门的规定相比，今年中央一号文件针对性地对于城镇居民到农村购房、购宅基地和退休干部到农村占地建房做出禁止性规定，更具政策导向性和权威性，对于切实深化农村土地制度改革，赋予农民更加充分的财产权益具有重要意义。同时，禁令的实施，意味着相关制度会进一步明确和细化，有助于妥善处理人才下乡和农村宅基地管理过程中出现的矛盾，有效矫正在农村宅基地管理中存在的一些错误做法。

一号文件相关内容

禁止购房购地，是否会影响“新农人”？

新京报：这些年，我国一直在鼓励盘活宅基地等农村闲置资源，禁令是否会影响资源盘活？

任大鹏：农村宅基地问题具有历史和现实复杂性。关于农村宅基地改革，中央多次强调要稳慎推进。从实践看，随着大量农民向城市迁徙，农村宅基地闲置状况显著，导致了各项建设中紧缺的建设用地资源浪费。各地在盘活利用闲置宅基地改革的试点过程中，有很多创新和探索。根据中央要求，闲置宅基地及其他资源的盘活利用，必须符合相关法律的规定，切实做到改革于法有据。如根据乡村振兴促进法第六十七条的规定，盘活农村存量建设用地，应当优先满足乡村产业、公共服务设施和农民住宅用地合理需求。

新京报：到乡村创业的年轻人，也会产生置产需求，如果一直租房，是否会影响“新农人”的热情？怎么才能让乡村留住这些人才？

任大鹏：年轻人返乡创业，对于乡村产业发展和文化繁荣等，都具有重要意义，各地应当采取多种激励措施引导城市人才下乡，推动专业人才服务乡村。有条件的地方，可以为新农人购房或者租住农民房屋给予补贴，但不应当允许新农人等通过购买农村宅基地和农民住宅的方式解决生活条件。乡村要留住人才，更重要的是为年轻人提供就业和发展机会，而不是突破法律和政策的边界。

新京报记者 周怀宗

编辑 张树婧 校对 李立军