财务造假案件同比增长17%，证监会发布首批执法指导性案例“以案促治”

2月21日，最高人民检察院、中国证监会联合举行“依法从严打击证券违法犯罪 促进资本市场健康稳定发展”新闻发布会。证监会副主席李明在会上发布了证监会第一批行政执法指导性案例，4宗案例涵盖财务造假、欺诈发行、内幕交易、操纵市场等主要违法类型。

同时，最高检也在会上发布了第55披指导性案例，包括“甲皮业有限公司、周某某等欺诈发行债券、马某出具证明文件重大失实案”等四件案例。从此次最高检、证监会发布的指导性案例来看，有一半涉及财务造假、欺诈发行等信披违规。

据了解，最高检发布的指导案例聚焦证券案件办理中的突出问题，明确法律适用、指控证明规则，细化规范分层分类处理规则等。证监会首次发布行政执法指导案例，则主要体现“长牙带刺”、有棱有角的从严基调，精准追责、“过罚相当”的法治理念以及严而有效、以案促治的执法导向。

财务造假案件同比增长17%

“从近年行政处罚案例看，上市公司财务造假系统性、隐蔽性、复杂性特征越发突出。” 证监会行政处罚委员会办公室主任何艳春表示，当前资本市场财务造假存在如上特征。

具体来看，一是“假账做全套”，识别难度持续加大；二是利用隐秘关联方、“壳公司”、第三方构建无经济实质的交易，以合法形式掩盖非法目的，隐蔽性不断增强；三是大股东、实控人“驱动型”造假频发，有近15%的财务造假同时伴生资金占用、违规担保等问题，公司治理和内控体系约束不足；四是为满足融资条件、维持上市地位或者避免大股东股权质押“爆仓”实施的财务造假有所抬头，二级市场向一级市场的风险外溢时有发生。

针对上述情况，证监会近年来以“零容忍”态度处理了一批典型案件，不断强化对欺诈发行、财务造假违规减持、操纵市场等投资者最关切、最痛恨、“最不能忍”的违法行为的打击惩治。

据李明介绍，证监会去年办理各类案件739件，作出处罚决定592份，罚没款153亿元，超过上一年两倍，对恒大地产财务造假案罚款超40亿元，会同财政部对恒大地产案审计机构开出4.41亿元的同类案件“史上最大”罚单。其中，2024年查处包括财务造假在内的信息披露违法案件135件，同比增长17%，居各类案件数量之首；处罚操纵市场案42件，案均罚没款约1.2亿元，居各类案件罚没金额之首。

何艳春表示，在财务造假处罚力度方面，2024年对61起财务造假案件作出行政处罚，同比增长17%；案均处罚金额1,577万元，同比增长12%；对7起案件按照法定高限处以罚款，同比增长75%；对69名“董监高”人员实施市场禁入，同比增长9.5%。在财务造假责任追究方面，有35起案件在处罚上市公司及其责任人员的同时，还追究大股东、实控人等“首恶”组织指使责任，同比增长近60%；对39家中介机构作出行政处罚，对5家中介机构暂停业务，不断压实保荐人、会计师事务所等机构的“看门人”责任。

另据最高人民检察院副检察长葛晓燕在会上介绍，2022年至2024年，全国检察机关共起诉欺诈发行证券，违规披露、不披露重要信息，背信损害上市公司利益等财务造假犯罪案件69件185人，最高检挂牌督办31件重大案件，已有27件提起公诉。对组织、指挥造假的大股东、实控人、董监高，积极参与造假的公司企业人员以及配合的中介组织人员、第三方人员依法进行全链条追责。

精准追责、以案促治

从此次最高检、证监会发布的指导性案例来看，有一半涉及财务造假、欺诈发行等信披违规。据了解，证监会首次发布行政指导案例，主要体现“长牙带刺”、有棱有角的从严基调，精准追责、“过罚相当”的法治理念以及严而有效、以案促治的执法导向。

比如，证监会发布的指导性案例1号某公司、刘某某等信息披露违法案，财务造假违法行为的发生，涉及多个环节“失守”，相关人员有的属“主犯”，决策、指挥、组织、实施财务造假，有的属“明知”而放任不管，有的属“疏忽”而怠于履责，主观恶性与客观行为均有所差异。

对此，证监会按照相关人员履职情况与信息披露违法之间的关联程度，以及参与、实施违法行为的深度，将发挥主要作用的大股东、实控人、董事长、总经理、财务总监、董事会秘书等“关键少数”认定为直接负责的主管人员，将虽未直接参与造假但怠于履责的“董监高”人员认定为其他直接责任人员，分别给予相应处罚，既严惩“首恶”，又划出责任梯度，体现“过罚相当”的基本原则。

最高检发布的第55披指导性案例涵盖资本市场重点领域、高发犯罪，聚焦证券案件办理中的突出问题，明确法律适用、指控证明规则，细化规范分层分类处理规则等。

比如，针对上市公司财务造假手段隐蔽、真实财务数据无法获取等问题，检例第220号案例明确在无法获取原始生产经营数据的情况下，可以通过依法对行政执法证据进行审查与运用，利用科学方法还原真实生产经营场景。

同时，强调对违规主体全链条追责。检例第220号案例对实施财务造假犯罪的上市公司董事长、高级管理人员、部门负责人均依法全链条追责，形成有力震慑。进一步明确根据其在犯罪中的地位、作用等依法分类处理的具体规则。对配合财务造假、怠于履职的中介组织人员依法追责。检例第219号案例明确追诉涉案中介组织人员，应当根据主客观相一致原则，依法认定欺诈发行证券罪共同犯罪、提供虚假证明文件罪或者出具证明文件重大失实罪。

针对财务造假等违法违规行为，下一步，证监会将通过非现场监管、现场检查、舆情监测、投诉举报处理等多渠道识别造假线索，特别是完善线索举报奖励制度，切实发挥内部“吹哨人”的作用，紧盯财务洗澡、业绩变脸、异常换所等可疑迹象，提升违法违规发现能力，优化调查流程，提高处罚效率，持续巩固并不断强化“严”的氛围。同时，将推动进一步加强民事赔偿和刑事打击，强化立体追责。

此外，李明还表示，监管执法要坚定站稳投资者立场。我国股市中小投资者占比高达96%，风险承受能力薄弱，自力救济能力相对不足，是案件中“看不见的当事人”。对于执法个案中的证据采信、法律适用、法益平衡等具体问题，证监会在依法行政前提下，更多站在保护投资者的角度，既做好“技术判断”，更做好“价值判断”。