北京
完善行政处罚和刑事处罚双向衔接制度
中国政法大学副校长、教授刘艳红
党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》明确提出“完善行政处罚和刑事处罚双向衔接制度”，相较于党的十八届三中全会提出的“完善行政执法与刑事司法衔接机制”，措辞变化表明行刑衔接制度在顶层设计层面已从单一维度的“正向衔接”转变为闭环结构的“正向衔接+反向衔接”，加强行刑反向衔接是贯通行政处罚和刑事处罚的关键所在。日前，《最高人民检察院关于人民检察院行政检察工作情况的报告》显示，2024年1月至9月全国检察机关共办理行政检察监督案件15.9万件，其中行政执法和刑事司法反向衔接案件9.5万件，占比近六成。推进高质效办好行刑反向衔接案件有赖于构建规范有序、严密高效的行刑反向衔接机制。
第一，实质审查起诉必要性。刑事诉讼法第177条第2款规定，对于犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，人民检察院可以作出不起诉决定。检察机关对犯罪情节轻微的犯罪嫌疑人作出不起诉决定是行刑反向衔接的逻辑起点。起诉和不起诉之间的界分是相对的，要通过对犯罪情节轻微与否的综合评价来决定，而这一过程就是实质审查的运用。法益侵害性是判断犯罪情节是否轻微、是否需要对犯罪嫌疑人判处刑罚的基准。实践中，可以从犯罪的时间和地点、犯罪的手段和方法、犯罪的动机、犯罪对象、危害结果、犯罪后的态度等方面综合判断法益侵害程度。对于法益侵害轻微的刑事案件，检察机关应充分行使起诉裁量权，切实加强起诉必要性实质审查，发挥好审查起诉的审前过滤和分流作用，避免形式化的“构罪即诉”，可诉可不诉的尽量作出不起诉处理。
第二，准确把握行政处罚必要性。规范办理行刑反向衔接案件必须严格把握行政处罚必要性，即判断是否需要给予被不起诉人行政处罚，进而决定检察机关是否需要将不起诉案件移送行政执法机关处理。对此，《最高人民检察院关于推进行政执法与刑事司法衔接工作的规定》（以下简称《规定》）第8条第1款明确规定，“人民检察院决定不起诉的案件，应当同时审查是否需要对被不起诉人给予行政处罚”。检察机关在判断是否需要将不起诉案件移送行政执法机关给予被不起诉人行政处罚时，可以参照行政处罚法第33条关于“不予行政处罚”的规定，综合考虑个案中不法行为的性质、情节严重程度、社会危害程度以及行为人的再犯可能性、预防必要性等因素，对行政处罚必要性进行实质审查和审慎考量，既要避免“不刑就行”，也要防止“行刑断档”。
第三，完善行刑证据反向转化。证据转化在行刑反向衔接程序机制中居于核心地位。目前刑事诉讼法第54条仅对行政证据转化为刑事证据作出规定，即“行政机关在行政执法和查办案件过程中收集的物证、书证、视听资料、电子数据等证据材料，在刑事诉讼中可以作为证据使用”，立法层面尚未对刑事司法机关在案件办理过程中收集的证据材料能否在行政执法中使用作出明确规定。《规定》第8条第2款提出检察机关可以向行政执法机关一并移送办案过程中收集的相关证据材料，然而，证据移送并不等于承认可以作为证据使用。基于对行政执法和刑事司法中证据属性、收集程序与证明标准的比较考察，以及考虑避免重复取证、节约司法资源、降低执法成本、提升办案质效等多重因素，未来有必要在相关法律、行政法规中认可刑事证据经审查可以转化为行政证据。
中共中央印发的《关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》明确要求“全面深化行政检察监督”。行刑反向衔接工作主要由行政检察部门牵头负责，规范有序推进行刑反向衔接工作正是检察机关强化行政检察监督职能的集中体现，有助于消除追责盲区，避免“不刑不罚”，做好不起诉“后半篇文章”，从而实现行政处罚与刑事处罚依法对接，形成违法犯罪梯次治理的闭环系统。
内容来源：《民主与法制》周刊2025年第5期
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