NIH间接成本率政策改革究竟改了什么？对科技界的影响何在？

近日NIH对外资助项目间接成本率政策的调整在科技界引起轩然大波 。间接成本是科研项目成本核算借鉴成本会计学理念，提升核算准确性的举措，也是政府资助科学稳定拨款与竞争性项目资助两大渠道之间重要的调节机制，对维持机构的长期可持续发展具有重要意义。

美英两国是间接成本精细化核算的代表性国家，在历史上间接成本率的水平也经历过多次的调整。例如，1964年美国国会规定联邦政府资助的科研活动其间接成本率最高不超过20%，1991年总统预算办公室（OMB）又将这一比例提升至26%。英国在上世纪80年代末90年代初，由于政府竞争性项目资助体量的快速增加，在当时较为模糊的成本核算机制下造成了竞争性项目资助挤占大学稳定拨款资源的情况，进而危及大学在资金层面的可持续发展。这一问题也直接导致了后续英国科研项目全经济成本核算机制的出台。我国在项目经费管理改革过程中也借鉴了以英美为代表的精细化成本核算的经验，于2011年调整项目经费管理办法，以间接费用的概念取代原有管理费的概念，以提升科研项目成本结构的合理性。同时，也将间接费用的比例提升至20%。

此外，对于间接成本率的概念，各国定义也略有差异。例如，美国、日本政府资助项目的间接成本率是指间接成本占直接成本的比例，英国和我国都是指间接成本占总成本的比例。因此，由于概念定义的差异，在美日概念下20%的间接成本率折合我国和英国概念体系下约17%的间接成本率。

由于间接成本率关系到项目依托机构的资金可持续发展问题，对美国科技界影响深远。同时，美国科研项目成本核算经验作为各国效仿的标杆，对全球的科技界同样影响深重。那么，我们认为了解美国联邦政府资助科研项目间接成本的定义、核算方法、本次间接成本率调整的法律和政策依据是我们理性看待政策调整的基础。

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美国联邦政府资助科研项目间接成本的定义

美国国立科研机构和大学等联邦科研项目资助的主体，总体上采用精细化成本核算的理念来开展机构层面的成本核算。根据《联邦法规汇编》第2篇第2章第200款《联邦资助项目的统一管理要求、成本原则和审计要求》的最新定义，联邦资助项目的成本分为直接成本和间接成本两部分，其中直接成本是指专门用于该项目或是能够准确与项目具体活动直接挂钩的成本支出。包括为实现项目目标所需的物资成本、人员薪酬、福利中与项目的比例部分以及原本属于间接成本但是与项目直接相关的成本等。总体来讲《联邦法规汇编》对直接成本的定义符合管理会计学中“直接发生”、“直接分配”的原则；间接成本又称为设施与行政管理成本（Facility and Administration Cost，F&A）。其中设施成本包括与基础设施、设备和资本改良相关的折旧成本、债务利息、运营和维护成本等。行政管理成本则包括项目执行所需要的行政管理成本如行政运行开支和行政人员薪酬在项目中的分摊。总体来讲，间接成本的逻辑在于科研项目在执行过程中不可避免地要使用科研机构、大学现有的基础设施、公共平台、信息服务等设施，也要享受公共部门、管理部门的服务。因此，为了避免竞争性经费项目挤占机构稳定拨款的资源，出现承担项目越多，机构层面成本缺口越大的问题，借鉴管理会计学中成本池和间接成本的概念对科研项目的成本进行核算和分摊，以保证机构资金层面的可持续发展。

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美国联邦政府资助科研项目间接成本率的核定机制

与我国以项目类型确定间接成本率的机制不同，美国采用以项目依托机构为单位确定间接成本率的方式。由于采用资助机构与依托机构谈判确定间接成本率的机制，具体到谈判流程，根据《联邦法规汇编》的相关规定，间接成本率的谈判流程包括以下3个基本流程：①被资助机构核算自身的实际间接成本率。项目承担机构根据相应准则的要求核算本机构在一定时间内的间接成本率。例如高等教育机构依照《联邦法规汇编》第2篇第2章第200款附录Ⅲ的要求核算间接成本率，非营利组织按照附录Ⅳ的要求核算间接成本率；②联邦政府部门审核机构提交的间接成本率材料；③机构和联邦政府部门谈判确定最终的费率。从谈判机构的选择来看，依托机构根据最近三年经费的主要来源，从人类卫生与公众服务部（HHS）、国防部（DOD）及海军研究办公室中选择谈判机构。如从上述来源获取经费占比相近，则默认与HHS谈判。NIH作为HHS下属最重要的资助机构，这也是本次NIH政策改革在美国全国引起较大反响的原因之一。

以美国大学为例，需要遵循以下步骤进行间接成本率的核算：①识别机构的间接成本并归集到不同的成本池中（如折旧、利息、运营维护、一般管理、行政等）；②将各成本池中的成本进一步分配给不同的机构职能（教学、科研等）；③将不同成本池中分配给特定职能的成本进行汇总，除以分配基数（通常是修正后的总直接成本MTDC）得到与该职能相关项目的间接成本率。例如，与科研职能相关的则是科研活动的间接成本率。

资助双方的谈判策略和议价能力在间接成本率的确定过程中起到重要的作用。以联邦政府主要的两大间接成本率谈判机构国防部（DOD）、人类卫生服务部（HHS）为例，DOD的谈判策略为获取好的研究成果，因此与DOD谈判确定的间接成本率通常略高于机构提交的核定比例；而NIH的资助量大面广，更要注重公平和效率的问题，因此与NIH谈判确定的间接成本率通常略低于机构提交的核定比例。此外，高水平的依托机构在谈判中的议价能力较强，这也是美国高水平大学，特别是高水平私立大学最终获取较高水平间接成本率的原因。

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NIH间接成本率调整的政策依据

从间接成本的定义及间接成本率的谈判机制来看，联邦政府资助项目间接成本率的确定有一套具有严格法律依据、详细核算方法体系及丰富的历史实践。同时，根据《联邦法规汇编》第45篇第75.414(c)条款，HHS下属资助机构在联邦法规要求或资助机构负责人批准的情况下，可以采用不同于谈判费率的其他费率，这也成为本次NIH政策调整所给出的法律依据。

在法律依据的基础上，NIH提供的政策调整的理由为“大部分私人基金会允许的最大间接成本率为15%，许多基金会甚至不提供间接成本支持”。但是，值得注意的是私人基金会资助策略及对间接成本概念的定义与NIH有一定的差异。例如，盖茨基金会将用于项目管理和支持的行政成本定义为直接成本，而NIH则通常将上述成本定位为间接成本。从资助策略来看，陈-扎克伯格基金采用对项目的总成本的上限控制，因此较低的间接成本会得到相对充足的直接成本。而NIH则通常采用对直接成本的上限控制，间接成本率的降低并不会带来直接成本的增加。

此外，NIH本次政策的调整固然受到当前美国政府“效率至上”运动的影响，规避一些项目依托单位大户滥用间接成本、开源节流节省资金等也是NIH本次政策调整的依据之一。

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NIH间接成本率改革的影响

可见，NIH间接成本率政策的调整是资助机构层面的行为，并未涉及间接成本定义、间接成本核算方法、间接成本率谈判机制等底层的机制和逻辑。因此，可以理解为在当前新政府效率为先的理念下，NIH层面试图提升自身效率的对策。美国联邦政府机构在长期绩效预算（Performance Budgeting）的管理理念下，有较强的绩效管理意识，“花钱必问效，无效必问责”的理念更加根深蒂固。该项政策的调整其直接结果为，每年NIH将节省超过40亿美元的间接成本支出，约占其经费总量的11%。那么节省资金的流向直接转化为NIH预算缩减，还是转为其他用途后续也值得进一步关注。

NIH的上级联邦机构HHS作为美国联邦政府重要的间接成本率谈判机构，特别是民口联邦科研资助的重要谈判机构，NIH政策调整势必会对联邦政府其他资助机构产生较大的影响，可能会引发效仿的效应。对联邦资助项目的依托机构而言，NIH政策的调整势必会造成当前核算体系下的资金缺口，依托机构则面临提升管理效率，降低间接成本率或是“赔钱承担项目”等选择，对以NIH资助为主要来源的依托机构影响深远。

项目制资助机制本身是资助方和被资助方之间的契约机制，间接成本率的问题是双方契约中的重要组成部分。美国联邦政府在过去几十年的实践中建立了相对完善的项目成本核算机制及间接成本率的谈判机制，使间接成本率的补偿总体来讲有法可依，这一实践过程值得学习和借鉴。但是，在当前新的政治经济环境下，在面临联邦政府部门预算压减亦或是效率为先的压力之下，NIH政策的调整势必会引发依托机构对自身成本结构的进一步审视，也势必会打破当前已经建立起来的平衡关系。在此前提下依托机构被动对间接成本率的调整，一方面有可能“挤出”行政管理中的水分，提高效率；也有可能造成基础设施设备维护、更新不及时，管理拖沓影响科研活动等不良结果。

阿儒涵，中国科学院科技战略咨询研究院研究员，中国科学院管理创新与评估研究中心副主任，中国科学学与科技政策研究会科技政策专委会秘书长，中国科学院青年创新促进会会员。李柏村，中国科学院科技战略咨询研究院博士研究生。文章观点不代表主办机构立场。

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