邓志松等：以反垄断审查为引擎驱动并购合规常态化

自2008年《反垄断法》正式实施以来，我国在经营者集中立法、执法实践方面均实现了显著飞跃与长足进步。特别是近年来，《经营者集中审查规定》[1]《经营者集中反垄断合规指引》[2]《国务院关于经营者集中申报标准的规定（2024修订）》[3]的陆续出台标志着我国经营者集中领域执法迈入专业化和精细化的阶段。

国家市场监督管理总局（“总局”）于2024年12月20日正式发布的《横向经营者集中审查指引》（“《横向指引》”）也是我国经营者集中领域执法体系进一步完善的重要体现。《横向指引》系我国反垄断执法机构首次针对特定类型经营者集中制定的执法指引，旨在完善经营者集中审查规则，为市场主体投资并购提供更可预期的制度环境。

企业所进行的大量并购交易，无论是合并、收购或是设立合资企业，大部分都构成某种市场力量的集中，达到营业额标准则在实施之前必须提交反垄断申报，拿到反垄断批准之后才能实施交易，这个在反垄断法上被称为经营者集中的申报与审查。经营者集中按照参与并购企业是否属于同一行业，分为横向集中和非横向集中两大类型，总局此次颁布的是针对同一行业企业之间进行的横向集中的审查指引。本文将从律师视角结合理论分析与实务观察，就《横向指引》的核心内容和修订亮点进行梳理与评述，以期为企业投资并购活动提供合规参考。

一、出台背景与实务指导意义

在我国反垄断执法体系的逐步完善过程中，已对宽大制度、承诺制度、豁免制度等程序性问题制定了指南，并针对汽车业、知识产权、平台经济、原料药、行业协会、标准必要专利（SEP）等特定领域出台了专门的实体性指南。与这些指南一样，《横向指引》是以行政规范性文件为载体、基于以往实践经验形成的“执法解释”，不仅为机构执法提供了一致性的标准，也为企业守法提供了透明可及的指引。[4]

尽管《横向指引》不具有法律上的直接约束力，但仍然是执法机关行使裁量权以及企业合规的重要参考。从国际反垄断实践来看，各国执法机构均针对特定类型的垄断行为出台了指南或指引，以阐述执法机构如何在个案中适用反垄断法，为企业提供透明度。[5]相比之下，《横向指引》出台之前我国未以指南或指引的形式对特定垄断行为的执法标准加以阐明。此次出台的《横向指引》弥补了这一领域的空白，是结合我国反垄断执法机构过去16年间从3000余件横向经营者集中案件积累的审查经验[6]与国际反垄断执法实践的成果，标志着我国经营者集中审查制度的日益成熟与规范化，体现了与国际接轨的趋势。

《横向指引》全文共12章、87条，包含典型案例29个，内容详实且富有指导意义。其借鉴了美国2010版《横向合并指南》的体例，对横向经营者集中审查的一般规定、证据材料、相关市场界定、市场竞争影响考虑因素、抗辩与豁免的考虑因素作出了详尽的阐述。作为完善我国反垄断法律体系的重要一环，《横向指引》不仅与现行《反垄断法》《经营者集中审查规定》《经营者集中简易案件反垄断审查申报表》等法律法规相衔接，还紧密结合了经营者集中审查热点问题，对平台经济领域、政府补贴等问题进行了针对性的回应。接下来，本文将进一步剖析《横向指引》的核心内容，以帮助企业更好地理解和厘清投资并购活动中可能出现的经营者集中审查风险。

二、竞争影响评估框架解读

《横向指引》重点回答了一个核心问题：反垄断执法机构如何评估横向经营者集中的竞争影响。对此，《经营者集中审查规定》第32条解释了竞争影响指“相关经营者单独或者共同排除、限制竞争的能力、动机及可能性”，第31条规定了审查经营者集中应当考虑的因素，包括市场份额及市场控制力、市场集中度、对市场进入和技术进步的影响、对消费者和其他有关经营者的影响、对国民经济发展的影响以及其他因素等。《横向指引》在遵循上述规则框架的基础上，进一步明确横向经营者集中应重点考察的经营者影响类型——单边效应和协调效应，并阐明了通过上述因素评估竞争影响的基本逻辑——采用结构性标准与行为性标准相结合，即“市场份额与集中度指标推定+进一步竞争分析”的方式来考察集中是否具有单边效应[7]或协调效应[8]。其中，市场份额和市场集中度这一结构性标准被赋予重要权重。通过设置一定的推定门槛，《横向指引》为横向经营者集中划定了“红线”和“安全港”。当然，结构化指标并不能完全反映集中的竞争影响，因此《横向指引》第5至11章详细阐述了评估单边效应与协调效应的多方面考虑因素。

（一）市场份额与集中度：竞争影响的初始判断依据

在反垄断执法资源有限的情况下，通过量化指标设置合理的“红线”和“安全港”可以有效提升执法效率，并为企业提供稳定的预期。《横向指引》第22条和第29条分别从市场份额和市场集中度的角度提供了经营者集中竞争影响的初始判断依据。

1. 基于市场份额的初步筛查

市场份额也即市场占有率，能够反映集中后实体对市场的控制力，是评估集中是否会产生单边效应的重要指标。《横向指引》以集中后实体合计市场份额为指标，划分了5个区间，其中15%以下为“安全港”，除非有相反证据，否则推定该集中不具有反竞争效果；集中后实体合计市场份额在50%以上则会被推定为具有反竞争影响；而落入其它区间的集中则需要视情况结合其它行为性标准进行进一步分析（如下图所示）。

上述“安全港”门槛与简易案件适用门槛一致，该推定规则也符合2024年新修订的《经营者集中简易案件反垄断审查申报表》相关要求，即对于合计市场份额在15%以下的横向集中，申报方无需主动填写竞争分析部分。“红线”门槛则与市场支配地位推定门槛相一致，意味着无论是集中导致了市场支配地位的形成还是原有市场支配地位的进一步强化，都会被认为存在不利竞争影响。

除了单独对集中后实体合计市场份额的考察，《横向指引》第49条还通过结合市场上其他竞争者市场份额考察集中可能产生的协调效应，该标准与共同市场支配地位推定门槛一致，意味着若集中导致了共同市场支配地位的形成，则很可能产生协调效应。

2. 基于市场集中度的初步考虑

市场集中度反映的是市场的竞争结构和状况，可以通过赫芬达尔-赫希曼指数（HHI指数）和行业前n家经营者合计市场份额（CRn指数）来反映。HHI指数即相关市场上每个经营者市场份额乘以100后的平方之和，能够表明相关市场上经营者面临的竞争压力。HHI指数越高，表示市场越集中，经营者面临的竞争压力相对更小。并且，集中前后HHI指数的变化（∆HHI）能够有效衡量集中带来的市场集中度变化及影响程度。∆HHI越高，表示集中导致的市场力量集中程度更高。

《横向指引》以HHI指数及其变化量为指标，划定了4个范围。其中“红线”区域为∆HHI在200以上且发生在高度集中市场或者导致高度集中市场形成的经营者集中，除非具有相反证据，否则会被推定为具有反竞争影响；落入其它范围的集中则需要视情况结合行为性标准进行进一步分析。

市场份额、HHI指数为评估横向集中竞争影响提供了可量化的标准，但其仅为初始判断依据，并非认定具有或不具有反竞争效果的绝对标准。《横向指引》设置的“安全港”或“红线”均为可通过相反证据反驳的推定。且《横向指引》第30条进一步指出，依据市场份额与HHI指数标准的初步判断存在差异时，需要综合考虑其他因素进行竞争分析。

（二）单边效应与协调效应：进一步竞争分析的两个维度

《横向指引》第5条指出，反垄断执法机构将通过评估各个相关市场上可能产生的单边效应和协调效应来判断集中是否具有或者可能具有排除、限制竞争效果。单边效应指集中后实体可能通过单方面实施涨价、降产、削弱创新等损害市场竞争和消费者利益，对应事后规制中的滥用市场支配地位行为；协调效应指集中后市场结构的变化导致经营者之间更容易产生涨价、降产、削弱创新等方面的协调一致行为，对应事后规制中的横向垄断协议。以下案例说明了横向集中可能导致的单边效应与协调效应。

大韩航空公司收购韩亚航空株式会社股权案（2022）

该案涉及大韩航空与韩亚航空两家航空公司的股权收购，两者在17条城市间双向航线的航空客运服务市场以及中韩双向航空货运服务市场存在横向重叠关系。总局认为，该交易将进一步提高相关市场的集中度、增强集中后实体的市场控制力，且市场进入壁垒高、短期内难以出现有效竞争者对集中后实体施加竞争约束，存在显著的单边效应和协调效应：

• 单边效应：大韩航空和韩亚航空均为全服务航空企业，具有一致的枢纽机场、相近的客户群体、相似的航线网络和销售策略，在中韩之间大部分航线全面开展竞争，其它航空企业仅在1至4条航线与交易双方展开竞争。交易将消除两者紧密竞争关系，减少消费者的选择范围，损害消费者福利。
• 协调效应：交易前，相关航线上经营者普遍为2至6个，交易将进一步减少相关市场竞争者数量。一方面，竞争者数量减少弱化了集中后实体涨价的外在约束，企业间通过明示或默示行为进行价格协调的能力进一步提高。另一方面，价格上涨对集中后实体和其他竞争者均有利，其他竞争者可以通过搭便车涨价获得更高利润，与集中后实体进行有效竞争的动力下降。

《横向指引》第33条至第45条列明并解释了评估单边效应的主要考虑因素，包括竞争者数量、市场份额、市场集中度的变化，集中方之间是否存在紧密竞争关系，其他竞争者是否构成有效竞争约束，市场进入与买方力量等；《横向指引》第47条至第55条列举了可能产生协调效应的情形以及评估协调效应的主要考虑因素。当经营者之间能够达成、维持削弱竞争的共识且其他经营者无法形成破坏共识的威胁时，集中更有可能产生协调效应。具体而言，执法机构将从能力、动机和可能性三个维度，结合市场稳定性、透明度和对称性等因素来评估协调效应。在上述评估过程中，因市场进入（包括潜在竞争）与买方力量可以对经营者形成竞争约束，通常被作为单边效应和协调效应的抵消性因素考虑。

如果进一步竞争分析的结论是集中可能产生单边效应或协调效应，经营者还可以从效率提升的角度进行抗辩，主张集中带来了成本节约或促进创新的效率并可以抑制集中可能产生的反竞争效果。此外，《横向指引》指出如果集中在国民经济发展、社会公共利益和破产情形等方面具有积极作用，执法机构也可能不予禁止具有或可能具有反竞争效果的集中。

在反垄断执法实践中，大部分简易案件往往依赖于明确的市场界定和清晰的市场份额数据来快速做出初步判断。《横向指引》在这一方面提供了详尽的指引，不仅明确了相关市场界定的方法，还对市场份额数据的获取提出了具体要求，这反映了近年来审查实践的最新趋势。特别是，《横向指引》中设立的安全港规则，为市场份额较低的经营者集中提供了快速通道，减少了不必要的审查负担，提高了执法效率。

尽管简易案件通常无需深入进行进一步竞争分析，但《横向指引》中关于市场份额、市场集中度以及单边效应与协调效应的详细阐述，对于普通程序案件的申报材料准备具有很高的参考价值。它为企业提供了一个清晰的框架，指导如何系统地整理和呈现证据，以支持其集中不会排除或限制竞争的论点。企业可以依据《横向指引》中的指导，准备市场份额与市场集中度评估、竞争影响预测等材料，以增强其申报材料的说服力。

值得注意的是，市场支配地位企业与平台经济领域企业需要对投资并购活动中可能出现的风险高度关注。从《横向指引》规定来看，具有市场支配地位的企业在进行并购时，更容易被推定具有反竞争效果。平台经济领域企业在竞争影响评估过程中则需要考虑特殊因素。因此，市场支配地位企业在准备申报材料时，需要特别注重证明集中不会增强其市场支配地位，或者集中带来的效率提升能够抵消任何潜在的反竞争影响。而企业在平台经济领域的并购活动中则需要特别注意《横向指引》提及的相关因素可能带来的竞争影响。

三、重点剖析与实践挑战应对

除了构建完整的横向经营者集中竞争影响评估框架，《横向指引》部分重点也值得关注。特别是对当前经营者集中审查实践的精炼总结，例如《横向指引》明确了相关市场界定的思路，以及确定了HHI指数在实际操作中的具体适用标准。同时，《横向指引》亦不乏诸多创新亮点，例如将集中的目的纳入了评估竞争影响的考量范畴、广泛采纳了量化分析工具以增强评估的科学性和精确性（《横向指引》采用的量化分析工具详见下表）。值得一提的是，《横向指引》以案例的形式生动诠释了相关审查规则，其中大量案例均源自附条件批准案件，深刻反映了我国经营者集中审查实践的宝贵经验与智慧结晶。

尽管《横向指引》出台标志着我国经营者集中审查制度构建的重要进展，但在实施过程中仍面临诸多挑战。

首先的挑战来自于量化指标的科学性与明确性。虽然《横向指引》引入了一系列量化分析工具，但相关指标的科学性和合理性还有待进一步检验。《横向指引》所采用的多段式标准与国际执法实践不完全一致，例如，欧盟仅规定了两种“安全港”的范围：一是合计市场份额小于25%或HHI指数小于1000，在这种情况下执法机构无需进一步分析竞争影响；二是HHI指数为1000至2000的市场上发生了∆HHI小于250的集中，或HHI指数为2000以上的市场发生了∆HHI小于150的集中，在这种情况下执法机构仅在例外情况下需要进一步分析竞争影响；其他情况下执法机构需进行全面分析。美国则仅规定了推定反竞争效果的门槛，即∆HHI大于100并且满足以下任一情况：HHI指数超过1800或集中方合计市场份额大于30%。可以看出，我国在指标选取上参照了美国更为严格的指标，但同时也参考欧盟规则设置了安全港，相关指标的科学性与合理性有待实践的进一步检验。此外，《横向指引》在量化分析工具方面对于转移比例、UPP、GUPPI等指标的解释和应用仍显笼统，这可能对执法实践造成一定困扰。

其次，执法机构对《横向指引》提出考虑因素在个案中的权重分配是其自由裁量和灵活执法的体现，但对于企业来说仍存在不确定性。例如，关于市场份额和市场集中度指标推定规则中，企业可反驳空间如何？企业需要获取何种相反证据才能推翻反竞争推定？是否与执法机构推翻不具有反竞争效果的推定所需的证据相当？这些问题仍待在个案实践中解决。

再者，执法机构如何根据指引实现“漏判”和“误判”之间平衡也是一个未知问题。漏判可能导致潜在的反竞争行为得不到及时制止，而误判则可能对企业造成不必要的损失。在美国新布兰迪斯学派主导下，拜登政府在合并控制中体现出了严防“漏判”的监管倾向。[11]因此相应调整了合并审查中结构性标准的权重，降低了推定反竞争效果的门槛。我国经营者集中审查工作保持包容审慎的态度倾向采用行为性标准进行全面分析还是严格推行《横向指引》的结构性标准实施仍有待进一步观察。

四、展望：执法新阶段与企业合规新方向

国家市场监督管理总局局长罗文近期强调“依法稳慎推进重点领域经营者集中审查，引导和规范投资并购行为”。《横向指引》的出台便是这一理念的践行，其标志着我国在经营者集中审查领域的执法工作迈上了精细化、专业化的新台阶，是对国际先进经验的吸纳与本土化创新的典范，体现了我国反垄断执法体系的日益成熟与规范化。更重要的是，《横向指引》为国内外企业的投资并购活动提供更加清晰的法律合规框架，有助于企业评估并购行为的潜在反垄断风险，并为企业制定合规策略提供理论依据，并减少因不确定性而导致的企业合规成本。

尽管《横向指引》为我国反垄断执法带来了诸多积极变化，但其在实践中的具体应用问题仍然需要通过案件审查积累的经验来解决。未来随着反垄断执法体系在我国的不断完善与发展，《横向指引》可能会继续更新和调整，以应对新兴经济形态和市场行为的挑战。企业应持续关注相关实践的发展动态，并根据《横向指引》提供的框架与指导灵活调整合规策略。

●注释：

[1]国家市场监督管理总局：国家市场监督管理总局令第67号，2023年3月10日发布，2023年4月15日实施。

[2]国家市场监督管理总局：国市监反执二发〔2023〕74号，2023年9月5日发布并实施。

[3]国务院：国务院令第七百七十三号，2024年1月22日发布并实施。

[4]江山：《论反垄断指南的规范形式与效力实质》，载《社会科学》2023年第1期。

[5]例如，欧盟委员会出台了《横向合作协议指南》（2023修订）《纵向限制指南》（2022修订）《排他性滥用市场支配地位行为指引》（2009）、《横向合并指南》（2004）、《非横向合并指南》（2008），涵盖反垄断三大支柱行为；美国出台了《关于竞争者之间合作的反垄断指南》（2000，已于2024年12月被撤销）、《合并指南》（2023），涵盖横向垄断协议和并购控制。

[6]参见https://www.samr.gov.cn/zw/zfxxgk/fdzdgknr/xwxcs/art/2024/art_4aa779a99c754d86845d7283453a7431.html

[7]参见《横向指引》第31条：“本指引所称单边效应，是指经营者通过集中消除了实际或潜在竞争者，使集中后实体的市场力量明显增强，受相关市场上其他经营者的竞争约束减小，其有能力和动机单方面实施直接或间接提高相关商品价格、降低商品质量或数量、削弱创新等行为，损害市场公平竞争和消费者利益的可能性增大。”

[8]参见《横向指引》第46条：“本指引所称协调效应，是指经营者通过集中消除了实际或潜在的竞争者，使市场结构发生明显变化，更有利于集中后实体与其他市场参与者达成明示或默示协调行为，有能力和动机直接或间接实施提高商品价格、降低商品质量或削弱创新等行为，损害市场公平竞争和消费者利益的可能性增大。”

[9]在一定时期内当一种商品的价格变化百分之一时所引起的另一种商品的需求量变化百分比，即该商品的需求量的变动率和它的相关商品的价格的变动率的比值。

[10]某种商品价格提升后损失的销售量转移到其他产品的比例。

[11]王晓烨：《反垄断新思潮新布兰代斯主义批判》，在《法学评论》2025年第1期。

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