游涛｜金融机构违反行业办法发放贷款，不一定构成违法发放贷款罪

观点：金融机构违反地方法规、行业性规范发放贷款，在没有违反“国家规定”时，不构成违法发放贷款罪。律师辩护应重点强化法律位阶分析，切割决策行为与损失因果关系。

案情介绍（嫩江县人民法院（2017）黑1121刑初167号判决书）

被告单位嫩江县联社，系依照国家法律和金融政策规定，为辖区内的农民和农村经济发展提供金融服务的金融机构。2011年至2012年间，被告人肖xx任嫩江县联社理事长，系该单位的法定代表人，负责对联社的经营管理活动是否符合国家法律、行政法规、金融政策进行审查。其在参加贷审会时，负责审查每笔贷款的全面风险，有一票否决权。

嫩江县联社在2011年年末至2012年第一季度发放农户种植业贷款期间，因嫩江县域内农户政府部门均没有核发土地证，在此情况下，肖xx，根据嫩江县域的地理位置和辖区特点，对在北部山区（包括嫩江县霍龙门乡辖区）居住的各农户所经营的土地，在政府部门均没有核发土地证的情况下，为保证单位贷款业务正常发放，及时调整要求承办贷款部门在审核贷款时以当地政府负责清理农村土地的职能部门提供的土地数据综合确定，即以嫩江县“五清办”清查土地的数据及村台账作为农户借款授信额度的一项重要凭据，没有要求按黑龙江省农村信用社联合社制定的《黑龙江省农村信用社农户贷款管理办法》规定的“申请办理贷款农户需提供近三年生产经营收入及主要来源的说明和土地使用权、承包经营权及其他重要生产资料权属证明”。

嫩江县联社下属的霍龙门信用社主任金某、客户经理桓某（均已判刑）在执行嫩江县联社的决定时，不严格履行贷前调查职责，将内容不真实的贷款材料上报嫩江县联社的信贷管理部、贷审会分别审批。肖毅xx等人不依法依规履行审批职责，使大量违法信贷资金得到审批并发放，造成大量信贷资金被人顶名冒用和集中使用，逾期不能归还。

另查明，嫩江县联社贷审会审议审批共计21笔贷款，合计总金额940万元，截止2016年9月30日前已全部收回。经嫩江县联社信贷部审议审批共计124笔贷款，合计总金额3260万元，截止2017年12月19日，经信贷部审批的贷款尚有6笔合计金额90.88万元未收回。

法院认为：关于被告单位嫩江县联社、被告人肖xx等人是否构成违法发放贷款罪的问题。违法发放贷款是指金融机构的工作人员，实施了违反《商业银行法》、《贷款通则》、《担保法》等法律、行政法规发放贷款的行为。《商业银行法》明确规定：“商业银行贷款，应当对借款人的借款用途、偿还能力、还款方式等情况进行严格审查；城市信用合作社、农村信用合作社办理存款、贷款和结算等业务，适用本法有关规定”。

《黑龙江省农村信用社农户贷款管理办法》是黑龙江省农村信用社联合社为黑龙江省内各农村信用社制定的行内贷款管理办法，不是国家规定，该贷款管理办法要求农户在申请办理贷款时需提供近三年生产经营收入及主要来源的说明和土地使用权、承包经营权及其他重要生产资料权属证明。其目的是掌握借款人经济实力和偿还能力，而本案被告单位法人肖xx，根据嫩江县域的地理位置和辖区特点，对在北部山区居住的各农户所经营的土地，政府部门均没有核发土地证的情况下，为保证单位贷款业务正常发放，及时调整要求承办贷款部门在审核贷款时以当地政府负责清查农村土地的职能部门提供的土地数据综合确定。即以嫩江县“五清办”清查土地的数据及村台账作为农户借款授信额度的一项重要凭据。其目的也是掌握借款人经济实力和还款能力，保障贷款的安全性，此规定不违反国家规定。

且黑龙江省农村信用社联合社于2017年8月23日出具的说明，允许省内下属各分支机构在执行《黑龙江省农村信用社农户贷款管理办法》时，可根据本地区客观情况，制定具体的实施办法。这一做法省级联社也予以认可。故嫩江县联社的决定，即不将土地台账及其他经济收入证明作为农户贷款档案中必备资料，要求以嫩江县“五清办”清查土地的数量作为农户借款授信额度的一项重要凭据，不违反国家规定。导致本案大量不符合条件贷款被发放，被他人顶名使用、集中使用，是因为信用社负责调查的人员调查不实，信贷各个审查环节不严格履行工作职责所致，而并不是因嫩江县联社决定以嫩江县“五清办”清查土地的数据及村台账作为农户借款授信额度的措施造成的。被告单位嫩江县联社不构成违法发放贷款罪。

案件争议核心与法律依据

根据《刑法》第186条，违法发放贷款罪的成立需满足以下要件：

1. 行为主体为金融机构工作人员；
2. 违反国家规定发放贷款；
3. 造成重大损失或情节严重。

本案的核心争议点在于：嫩江县联社调整贷款审核标准的行为是否属于“违反国家规定”，以及贷款损失与决策行为之间的因果关系。

法律分析

一、“违反国家规定”的认定边界

《最高人民法院关于准确理解和适用刑法中“国家规定”的有关问题的通知》（法发〔2011〕155号）规定，根据刑法第九十六的规定，刑法中的“国家规定”是指，全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律和决定，国务院制定的行政法规、规定的行政措施、发布的决定和命令。其中，“国务院规定的行政措施”应当由国务院决定，通常以行政法规或者国务院制发文件的形式加以规定。以国务院办公厅名义制发的文件，符合以下条件的，亦应视为刑法中的“国家规定”：（1）有明确的法律依据或者同相关行政法规不相抵触；（2）经国务院常务会议讨论通过或者经国务院批准；（3）在国务院公报上公开发布。

本案中，黑龙江省农村信用社联合社制定的《农户贷款管理办法》属于行业内部规范性文件，并非法律或行政法规。法院据此认定嫩江县联社未违反国家规定，符合罪刑法定原则的严格解释要求。

理论辨析：

• 形式违法性与实质违法性的分离：即使内部规定旨在防范风险，但若其未上升为法律或行政法规，违反该规定仅构成内部管理失范，不必然触发刑法评价。
• 金融监管的层级性：地方金融机构的自主裁量权与行业规范的强制力需严格区分。省联社允许分支机构根据实际情况调整执行细则（2017年说明文件），进一步削弱了内部规定的刚性约束，强化了嫩江县联社行为的合法性基础。

二、因果关系与责任归属的断裂

法院认定贷款损失的直接原因是基层调查人员（金某、桓某）的失职，而非联社的授信政策调整。从刑法因果关系理论看：

• 介入因素的独立性：基层人员伪造贷款材料的行为属于异常介入因素，切断了联社决策与损失的直接因果关系。
• 单位犯罪的归责限度：单位犯罪需以单位意志与具体行为直接关联为前提。联社调整授信标准的目的是“保障贷款安全性”，其政策本身不具有违法性，与后续冒名贷款缺乏必然联系。

三、律师辩护的深层理论路径

（一）违法性阻却事由的构建

1. 法律依据不足：

• 强调《商业银行法》第35条仅规定“严格审查贷款”，未强制要求特定权属证明。联社以“五清办”数据替代土地证，属于审查方式的合理调整，符合《商业银行法》的概括性授权。
• 援引《贷款通则》第10条“贷款人应根据借款人实际情况自主审贷”，支持联社的裁量权。

2. 实质审查义务的履行：

• 论证“五清办”数据与村台账的可靠性：地方政府部门提供的数据具有公信力，其作为授信依据已尽到审慎审查义务。
• 区分“形式合规”与“实质风险”：联社政策调整旨在解决土地证缺失的客观困境，符合服务“三农”的金融政策导向，具有社会正当性。

（二）主观罪过的排除

• 违法性认识错误：若联社决策层合理认为其行为符合省联社授权及地方实际，则缺乏违法性认识的可能性。
• 结果避免可能性：联社已通过调整政策降低风险，损失系因基层人员欺诈行为超出决策者预见范围，符合“信赖原则”下责任限缩。

（三）损失定量与情节轻重的抗辩

• 损失可逆性：截至2017年，未收回贷款仅占审批总额的1.6%（90.88万/4200万），且无证据表明存在恶意逃废债，可主张“重大损失”标准还需进一步确定。
• 社会效果权衡：联社政策保障了农户贷款可得性，符合乡村振兴战略，应避免刑事处罚的负面社会效应。

四、理论延伸：单位犯罪与金融创新的平衡

本案折射出金融监管与基层实践的结构性矛盾：

1. 规范冲突下的合规困境：金融机构在落实行业规范时需兼顾地方实际，但可能因突破内部规定而面临刑事风险。
2. 刑法谦抑性的适用：对于基于政策调整的金融创新，应优先通过行政监管纠偏，刑事介入应限于故意且直接危害金融安全的行为。

五、结论与建议

嫩江县联社的行为不构成违法发放贷款罪，法院判决符合法理逻辑。律师辩护应围绕以下核心策略：

1. 强化法律位阶分析，否定内部规定的刑法效力；
2. 切割决策行为与损失因果关系，突出基层人员独立责任；
3. 援引政策性文件，彰显联社行为的正当性与社会效益；
4. 量化损失轻微性，削弱入罪必要性。

个人观点，AI辅助

作者简介

游涛，微信：youtaojudge，世理法源平台创始合伙人（www.shilifayuan.com)

业务领域：网络犯罪、金融犯罪、职务犯罪、知识产权犯罪、电信诈骗等刑事法律服务，以及数据、直播、娱乐社交等领域合规建设。

中国法学会案例法学研究会理事，公安大学网络空间安全与法治协同创新中心研究员，北大法学院《金融犯罪与刑事合规》校外授课教师。

曾任北京市某法院刑庭庭长，从事审判工作十九年，曾借调最高法院工作。除指导大量案件外，还亲自办理1500余件各类刑事案件，“数据”“爬虫”“外挂”“快播”等部分案件被确定为最高检指导性案例、全国十大刑事案件或北京法院参阅案例。

曾任某网络科技上市公司集团安全总监，还为包括上市公司在内的多家企业完成全面合规体系建设以及数据安全、商业秘密、网络游戏、1v1、语音房等专项合规。

多次受国家法官学院、检察官学院、公安部、司法部的邀请，为全国各地法官、检察官、警官、律师授课；多次受北大、清华等高校邀请讲座；连续十届担任北京市高校模拟法庭竞赛评委。在《政治与法律》等法学核心期刊发表论文十余篇，在《人民法院案例选》《刑事审判参考》等发表案例分析二十余篇，专著《普通诈骗罪研究》。