工业用地期满还能续吗？上海首次出台促工业经济发展的全面性规划土地政策

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在国际大城市做工业，土地资源有限、土地成本较高、产业结构转型难，这都是当下全球制造业绕不开的痛点。

2月5日蛇年开工首日，上海规划资源部门首先正式发布上海市2025版《关于支持工业经济发展 加强规划资源要素保障的指导意见》，聚焦产业形势态势和工业裉节问题、企业急迫诉求进行“攻坚”“突围”。

这是上海首次全面系统梳理、集成现行产业用地政策，突出通俗易懂，方便企业查询掌握；针对裉节、难题，提出一系列创新性、突破性政策举措。

如，首次明确统筹规划产业基地、联动飞地、科创高地和物流洼地的布局体系，首次提出着力推进创新型街区建设和创新型生态营造，首次明确工业用地期满再续要求，首次明确优质企业可享“一企一策”土地要素保障服务，首次提出对同一产业链的产业项目可组合供应。

面向在沪企业，差异化保障增资扩产需求

《指导意见》共20方面55条政策，采用“1+3+1”架构。一条主线是围绕“五个中心”建设，着力提高科技创新和产业创新能力；三个方面，强化总规统领、资源统筹、行政效率优化；一条监管举措，重点强化事中事后协同监管措施，确保产业姓产、工业姓工。

“通过这些措施，主动让资源要素向重点企业倾斜，特别是链主企业、产业链关键环节企业，同时利好中小企业，支撑优质企业发展壮大，保障现状工业企业正常改扩建等发展需求。”上海市规划资源局产业用地规划处有关负责人表示。

前些年，一些在上海孵化的先进工业企业，因为发展速度快，增资扩产又难获高质量空间载体，不得不“出走”外地。

《指导意见》明确，支持现状工业企业按照规划和产业导向，新建、改建、扩建。特别是，位于规划产业区块之外的优质企业，纳入“保障范围”。

在松江等区，因为历史原因，有不少优质企业没有进入规划产业区块，想扩产没空间，政策支持渠道不够顺畅。

规划产业区块指的是上海规划引导的产业集聚区，包括两类：产业基地以制造业功能为主，区域内规划工业用地面积占比不低于70%，如长兴岛海洋装备基地、上海临港重装备制造基地。产业社区强调产城融合，区域内规划产业用地面积不低于50%，如张江科学城、漕河泾等。在规划产业区块之外规划保留的工业用地，统称为“零星工业用地”。还有一些是规划未保留的工业用地。

此次，《指导意见》明确要提供差别化支持政策。如，支持规划未保留但经区政府认定符合“零增地”（不新增土地、增加生产空间）技术改造标准的现状工业用地，依规纳入零星工业用地管理。区分战略预留区内、城镇开发边界内且未划入战略预留区、城镇开发边界外等不同情形明晰“零增地”技术改造路径，保障规划产业区块外现状合法企业正常生产经营需求。

位于规划产业区块内的企业也有利好。《指导意见》明确，适当优化规划产业区块范围，深化上海“一主、五城、多片区”的市域产业空间布局，保障产业发展空间。支持企业按需确定用地规划指标。

值得一提的是，《指导意见》首次体现了全球视野、战略考量与系统观念。业内人士透露，由于中资出海已成趋势，上海规划资源部门正积极研究如何支持高水平企业有效应对脱钩断链风险，在全球范围内进行战略布局。

这一研究综合考虑了国内外产业体系的无缝对接以及海内外产业的协同布局，希望借助统筹规划产业基地、联动飞地、科技创新高地以及物流枢纽，构建一个与上海国际化大都市地位相称的全球产业生态体系。去年钱凯港开港，使秘鲁和上海之间的航运时间压缩近三分之一，两地临港产业和物流布局也因此迎来规划发展和转型契机，体现上海全球资源配置和全球产业发展导向。

在秘鲁钱凯港拍摄的正在作业的“新上海”轮 来源：新华社

面向招商引资，用地指标应保尽保

上海的发展既依赖于现有工业企业，也渴求通过招商引资增添新的活力与增长极。但在过去很长一段时间内，外来企业落户上海的最大顾虑就是缺乏合适的空间载体，有时导致一些优质产业项目无奈错失。

针对招商引资痛点，《指导意见》提出多项创新举措，产业项目用地指标“应保尽保”，让“好项目不缺土地、好产业不缺空间”。

首次提出，产业用地储供一体化，加大产业用地需求、规划、储备和供应的衔接，合理确定优质产业用地储备库容。各区产业用地储备库容需满足未来2年左右优质产业项目落地。

“上海产业用地储备库容充足，但是相对分散，如有企业需要大规模用地，或对土地形态有要求，很难一下子找到适配的。我们需要储备一批有一定规模的‘大衣料子’。”业内人士说，这两年，吴淞创新城、杨浦滨江中北段已经开始试点探索整体储备。

大吴淞地区效果图

首次提出，对位于同一产业链的关键环节、核心项目，涉及两宗以上用地的，经区产业部门认定后，可组合供应。

龙头企业的产业吸引力非同小可。在青浦金泽镇华为练秋湖研发中心周边，已经汇聚起一批相关企业。“在实际走访中，我们发现不少链主和头部企业希望拿地后，打造适合产业链发展的产业生态空间，租赁给上下游企业，降低交易成本、增强协同效应。”工作人员说。

首次明确，支持符合产业导向的用地企业的续期申请。即，已出让工业用地使用权到期需续期时，经评估符合产业导向，可依据国家和上海市规定，合理确定续期出让年限，重新签订出让合同，土地价款按上海市相关规定核定，并纳入全生命周期管理。

《指导意见》还明确，要降低企业用地成本。如，支持企业选择先租后让、租让结合、长期租赁等用地方式。存量工业、仓储用地经批准提高容积率或增加地下空间的，不增收土地价款。企业还可以分期支付土地价款，首期按不低于50%的比例缴纳，剩余价款在合同生效之日起一年内全部缴清且不计利息。

老牌工业园引入的新兴产业

提高行政效率，持续优化营商环境

蛇年开工首日，上海出台优化营商环境8.0版方案，重点关注企业感受。企业办理用地手续是否便捷，是衡量营商环境好坏的关键指标之一。

据产业部门统计，上海共有普通工业企业5万家，其中规上工业企业1万家，年均产值5亿元以上企业约1000家。《指导意见》首次提出，将重点保障优质企业用地需求，一对一提供精准服务。

继续提升规划资源全流程审批时效。加快推进产业项目迅速落地，推广“拿地即开工”，鼓励“交地即交证”，完善“一证多验”，推行“竣工即交证”。同时提出，从设计、结构、风格、功能等方面加强引导，强化产业生态营造、建筑功能管理和建设品质提升。

2024年12月，上海正式启动量子城市建设。《指导意见》明确，结合量子城市的大模型架构，加强工业企业“一张底图”和规划产业用地“一张蓝图”建设，正在集中推进“找地选楼”智能化场景应用开发，提升时空智能大模型应用水平。

控制用地成本，也离不开数字化技术。首次提出建立产业用地价格信息监测平台，对产业用地一级市场、二级市场价格以及产业用地收储（收回）价格进行重点监测，降低工业企业用地成本，增强区域经济活力。

春节期间，来自杭州的深度求索（Deepseek）、宇树机器人相继出圈，折射出创新氛围之于一座城市的重要性。《指导意见》首次提出，要探索推进创新型街区建设和创新型生态营造，减轻创新创业成本，结合上海大零号湾、张江科学城、徐汇模速空间、复兴岛量子城市基地等，为创新人才和创业人群提供适宜的土壤和开放众创的氛围。

大零号湾

加强协同监管，推进产业用地提质增效

产业土地价格具有一定公益性，以鼓励先进产业发展。《指导意见》提出强化事中事后协同监管措施，让企业合法规范用地，充分释放产业用地价值。

如，优化全生命周期监管，特别是“未纳管”存量项目全面“纳管”。加强产业用地供后监管，区规划资源部门负责项目开工、竣工认定；区产业部门牵头负责项目投产、达产认定。严禁企业违法违规违约改变产业用房用途。

企业拿地之后，若将土地转让给另一家企业，要如何继续监管？本轮《指导意见》做了明确，要加强产业用地转让管理，规范使用权转让、物业租赁、抵押融资。

首次提出，搭建工业用地二级市场平台，规范交易流程，原则上节余工业土地转让、成片开发转让工业用地以及工业用地宗地上房地一体整体转让的，统一纳入平台管理。产业用地使用权发生转让的，有偿使用合同、产业发展合作协议载明的权利、义务随之转移。

规范涉地股权转让联合监管。产业用地受让人的出资比例、股权结构和实际控制人发生改变的，应当事先经出让人同意。各区政府应建立土地、产业和市场监管等部门关于涉地股权转让的联合监管机制。

从去年起，上海启动低效产业用地集中盘活处置，共有45平方公里土地被焕新，今年集中推进30平方公里。《指导意见》提出，充分尊重市场力量，推动产业用地城市更新。未划入城市更新单元和旧区改造范围的工业用地“二转二”项目，符合产业准入要求，用地主体可根据详细规划，向区规划资源部门提交零星更新申请，简化编制项目更新方案。

《指导意见》还明确，建立意见收集反馈和政策更新机制，结合产业发展实际情况，动态增补内容或对相应条款进行修订，确保时效性和适应性。

（来源：懂经）

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