美国外资审查是否进一步收紧，特朗普2.0时代如何布局？｜律师解读

美国总统特朗普对外国投资展现出又欢迎又抗拒的复杂态度。

在瑞士达沃斯论坛的线上讲话中，特朗普敦促沙特王国增加对美投资，要求沙特将其承诺的6000亿美元投资“增加到1万亿美元左右”。同时，他还警告在场的商界和外国领导人，如果不在美国本地投资生产，就“必须支付关税”。

另一面，特朗普在赢得大选后曾明确表态，将阻止新日本制铁公司收购美国钢铁公司。这笔交易最终在特朗普就任前被时任总统拜登否决。然而，将传统盟友的投资收购请求“拒之门外”，似乎也预示着美国对外资审查或将进一步收紧。

富而德律师事务所中国反垄断业务部主管杜宁（Ninette Dodoo）在接受第一财经记者采访时表示，面对日益严格的投资审查形势，企业需采取更全面的策略应对。

杜宁提醒，美国财政部等相关部门机构的人事任命往往预示了美国外资审查的政策走向，“由具有传统金融行业背景的人士担任美国财政部长，可能会使国家安全的定义更加聚焦，审查流程也将更为高效”。

当地时间1月25日，由特朗普提名的贝森特（Scott Bessent）通过参议院程序性投票，确认出任美国财长一职。杜宁表示，这或有助于提升美国对外投资委员会（CFIUS）等机构审查的稳定性和可预测性。

人事就是政策

新日铁收购美国钢铁的交易被否决，在美国投资审查领域掀起波澜，引发了对美国外资政策走向的广泛讨论。

杜宁介绍：“这是美国总统首次直接介入并阻止涉及非中国投资者的交易，这在历史上前所未见。以往，即便是涉及CFIUS审查的交易，通常也由美国国家安全机构提出，而非总统直接出面，除非涉及泄露军事或机密信息。当前的情况表明，不仅贸易机构，许多与国家安全和国防相关的部门也在参与决策。”

根据美国法规，CFIUS本身没有直接否决投资的权力。如果CFIUS认定某项外国投资可能对国家安全构成威胁，且无法通过协议或措施减轻风险，会向总统提交建议，要求阻止或撤销该交易。美国钢铁公司本月中旬提交的一份证券文件显示，在前总统拜登阻止新日本制铁公司以149亿美元收购美国钢铁公司的交易之前，负责审查该交易的CFIUS已批准将交易延期至今年6月。

美国对外关系委员会（CFR）在一篇文章中提出，在CFIUS认为该交易明显不构成威胁的情况下，拜登直接否决交易，这将削弱CFIUS作为美国国家安全重要工具的可信度和实用性。

随着特朗普的上台，CFIUS的作用是否会被进一步减弱？

杜宁对第一财经记者表示，恰恰相反，未来CFIUS在国家安全审查中的作用有望进一步增强。特朗普第一任期通过了《外国投资风险审查现代化法案》（FIRRMA），拜登政府延续了特朗普时期的许多做法，进一步加大了CFIUS的影响力。特朗普2.0时期可能会延续这些做法，使CFIUS的作用更加突出。

根据富而德的研究报告，CFIUS长期以来运行着由工作人员主导、自下而上的流程，政府更替或高层官员的变动对这一过程的影响较小。然而，自特朗普第一任期以来，CFIUS各成员机构的高级官员的优先事项和做法，已成为决定这一过程如何运作的重要因素。

因此，“人事就是政策”。杜宁表示，如果由具有传统金融背景的人士担任财长，CFIUS的职能和国家安全定义可能会更加聚焦，审查流程也将更趋务实。不过，下一届政府在其四年任期内，CFIUS政策仍将不断调整完善。尽管政治因素的影响可能加大，但具体走向仍取决于未来的政策制定。这与拜登政府时期审查周期冗长、频繁要求补充信息，甚至导致企业不得不撤回重提的情况形成对比。

但随着CFIUS角色的加强，其政治化倾向也可能进一步加剧。杜宁认为，虽然新日铁收购案是一个争议性极大的案件，但未来仍需要观察特朗普政府上任后CFIUS的变化。“如果特朗普政府延续类似的做法，可能会带来一定风险，尤其是从传统模式转向新的方式，这可能导致美国丧失全球领导地位，并损害其公众形象与信任，进而影响CFIUS机制的正常运作。”她认为。

上述报告显示，特朗普首任期内，尽管CFIUS保持严谨的审查流程，但交易信息经常被异常公开，内部人士有时会刻意泄密以制造政治压力。相比之下，拜登政府应对政治压力的方式有所不同，如审查周期延长和增加缓解措施。在特朗普第二任期，其个人风格或将加剧审查流程的政治化。因此，企业在进行备受关注的交易时，需更加重视政府关系和公共沟通战略的管理。

如果美国政府采取保护主义措施，更多国家的战略投资可能会面临更大的风险。“如果贸易考虑成为CFIUS审查的一个因素，可能会对来自美国合作伙伴和盟友国家的战略投资者产生更广泛的影响，哪怕这些投资者试图收购的是与国家安全关系不太明显的行业的美国企业。”报告写道，如果CFIUS中贸易和安全机构之间的历史性平衡被打破，这种变化可能会加剧上述转变的影响。

企业应当如何应对

爱尔兰投资发展局首席执行官罗汉（Michael Lohan）在达沃斯论坛期间表示，特朗普就任后，将导致全球外国直接投资的格局发生变化。

“回顾一下过去的24个月，特别是从外国直接投资的角度来看，我们已经看到了一个非常多变和不同的格局。外国直接投资领域出现了更多保护主义。”罗汉称，在特朗普第二任期开启后，“我们将看到这种情况的延续”。

在这一背景下，杜宁对第一财经记者表示，从公司投资决策角度来说，首先，企业在评估标的企业时需超越传统的国家安全视角，重点关注其在美国产业竞争力中的战略地位，新日本制铁案就是典型案例。

其次，企业需要充分考虑各利益相关方的诉求，因为即便是非传统安全领域的机构意见也可能影响审查结果。此外，重大并购案更需要注重前期的政府关系和舆论管理工作。最后，企业应主动识别风险并提出解决方案，提高审批通过的可能性。

锐敏律师事务所反垄断业务合伙人尹冉冉也对此表示，面对日益严格的国际投资监管，中国企业也在调整投资方向，以应对来自欧美国家特别是在战略性领域的外国投资审查压力。相比欧美，东南亚和中东国家的外商投资监管相对宽松，这使得中国企业在这些地区的投资门槛较低，仍具有较大的机会。不过，这些地区的投资也面临诸多挑战，如当地的监管环境、政策不确定性、成熟人才的稀缺等问题，使得与欧美等成熟市场相比，这些地区的投资具有较大局限性。

尹冉冉说：“目前，中国企业仍对欧美市场保持关注，尤其是在欧洲市场，寻求长期投资机会。面对日益复杂的地缘政治环境，中国企业在保持灵活性的同时，持续评估并抓住不同区域的投资机会，规避监管风险，已成为许多企业的战略目标。”