夏柱智 | 理解宅基地退出问题

夏柱智

（武汉大学社会学院）

宅基地制度改革是土地制度改革的重要构成部分，其中宅基地退出环节出现的一些问题值得我们思考：第一，推动宅基地退出的理由是否充分，如何理解"人减地增"的现象？第二，对退出宅基地给予经济补偿的方式是否有效，钱从哪里来？第三，地方政府期待着哪些方面的宅基地制度改革？

一、理解"人减地增"现象

很多学者认为城市化背景下农村宅基地利用低效，政府应当建立激励制度推动宅基地退出，即进城农户退出农村宅基地或者分配的资格，"人减地增"现象是这一观点的重要依据。如《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）》指出："1997-2005年，乡村人口减少9633万人，而农村居民点用地却增加了近11.75万公顷（170万亩），农村建设用地利用效率普遍较低。""人减地增"成为问题的预设是：乡村人口减少，农村宅基地也应相应减少。农民进城就业和居住，他们的宅基地就应当退出。这一预设对农民城市化的机制和农村宅基地性质缺乏认识，得出的结论自然具有片面性。

农村宅基地是嵌入农民生计模式的。农民进城，主要是务工，并没有融入城市，客观上就形成了农民进城，而宅基地保留的现象。在城市化背景下，当前农民家庭普遍形成"半工半耕"生计模式，年轻劳动力进城务工，年老劳动力在村务农，小孩一般也留村接受教育，由老人照料。可以看出，家庭劳动力再生产的场所还在农村，宅基地及自建的农房还很重要。因此在改革试点地区， 农村宅基地 退出主要指农民从分散居住到集中居住，相对节约用地面积，宅基地有偿使用和有偿退出都是倒逼农户这样做的手段。农户仍然在农村占用宅基地的事实没有根本上的改变，这是农户生计决定的。农民即使进城就业和居住，失业、养老等问题也可能导致全家无法在城市体面地生活下去，那么就要退回农村。

农村宅基地功能是复合性的，它不仅是居住用地，还是生产用地，不能用城市居住用地的标准来评判宅基地的利用效率。在城市，生产和居住相分离，由于土地稀缺，居住用地面积是高度标准化的。而在广大农村，分散的小农经济仍然是农业生产的基本特征。虽然农村已经形成了一定比例的适度规模经营，但仍然是分散的生产，依赖宅基地存放农具、农业机械及仓储农产品等。从生产角度看，这种利用方式是合理的，适应一定阶段生产力的发展水平，不能认为其低效。当然有些地方缺乏对土地的管理，农户过多占有宅基地，这可以通过严格土地管理来解决。

"人减地增"是一个客观的土地利用现象，背后有诸多复杂的原因，不能仅因农民进城就认为宅基地缺乏退出机制导致了"人减地增"。我们要充分认识农民进城的机制、从事小农生产的机制，这样才能正确认识农民利用宅基地的内在合理性。

二、宅基地有偿退出的实践困境

学界流行用经济思维来看待农村宅基地退出问题，例如认为进城农户之所以不退出"闲置"宅基地，是因为缺乏经济激励，如果政府给予补偿，农户就可以大规模退出宅基地。一些地区政府如成都、重庆，通过土地增减挂钩政策给了农户高额的货币补偿，确实也推动了宅基地大规模退出，这些案例似乎表明宅基地有偿退出制度的可行性。但事实上，这种单纯从经济角度出发的认识是错误的，不计成本地推动宅基地退出并不利于宅基地管理。

宅基地是集体用于保障农户基本居住条件的土地。农户需要时，集体就义务分配；农户不再需要时就应当无偿退给村集体，用于满足其他有需要的农户，或者复垦为耕地。政府或集体对地上建筑物进行适当补偿有一定道理，但如果形成了有偿退出宅基地的制度，那么地方政府就人为地设定了宅基地的"价格"，形成新的地权意识，会扰乱土地集体所有条件下的宅基地分配、利用和退出秩序。

在发达地区农村，宅基地价值很高，农户不愿意退出宅基地，如在珠三角地区，农户普遍占有两块甚至更多宅基地，这和他们的收入息息相关。在中西部农村，由于宅基地缺乏作为建设用地的价值，农户尚未意识到宅基地作为建设用地和耕地在政策属性上的根本差异及意义，他们会自发退出闲置的、 一户一宅 之外的宅基地。农户把旧宅基地用于种树或种庄稼，以获得一定的经济回报，而不是任由其废弃。自发退出的宅基地，实际利用现状是耕地，而在土地登记分类中可能仍是农村建设用地，只有在地方土地登记部门统一进行土地变更登记后，这块地才最终成为法律意义上的耕地，纳入耕地资源数据库。

自发退出宅基地的效果明显，在过去建房高潮的数年间，大量宅基地转为耕地。这是2015年宅基地改革摸底时，农户住房更新了80％以上而一户多宅的情况只有百分之十几的原因。不过由于地方并不能及时变更土地用途登记，在第三次土地调查未到来之前，宅基地自发退出的效果并没有反映在土地利用现状中，二调所显示的图斑和现实的农村宅基地利用状况仍存在差异。在湖北省宜城市，2000-2015年期间，有超过80％的农户住房已经更新，集中在主要交通线附近。在住房更新后，如果旧房不再由老人居住或不再有农业生产价值，农户一般会将旧房拆除复垦为耕地，增加耕地意味着增加收入。在税费改革之前，有的农户选择抛荒承包地而耕种不缴税的宅基地。在税费改革之后，农产品价格普遍上涨，在经济收入激励下农民有复垦超出的宅基地的积极性。

行政推动的退出是有偿的，一般通过土地增减挂钩政策实施。土地增减挂钩指的是农村建设用地减少和城镇建设用地增加相挂钩，激励地方政府推动宅基地有偿退出，集约节约利用土地。农户的宅基地退出，按照性质可划分为一户一宅范围内的退出和一户多宅的退出。在中西部地区，行政推动的两种类型的宅基地退出均存在。在成都和重庆，退出一户一宅范围内的宅基地可以获得高额的政府补偿，退出0.3亩宅基地可以获得10万元。在湖北省宜城市的农村，已经更新住房的农户如果愿意退出还未自发退出的旧宅基地，也可获得一定补贴，1户约为1万元。和自发退出不同，行政推动退出的宅基地必须经过复垦并重新进行土地登记，及时把建设用地变更为耕地。行政推动可能伴随着纯粹的货币补偿，它有可能转化为农户的现金收人，也有可能转化为政府对农户集中居住的投入。例外的情形是，江西省余江县政府通过村庄理事会动员农民无偿退出空置的宅基地，取得了很好的效果。

一些地区已经推行的宅基地有偿退出政策的实际效果并不如预期。农民越是依赖宅基地及自建房生产生活，农户退出宅基地的成本就越大。成都在2012年时，退出1亩宅基地的成本是30万元。但是中西部大部分地区承担不起这个价格，因此行政推动的有偿退出必然规模很小且不可持续。如宜城市规定腾退1亩宅基地，市向乡镇支付2万元。按照规划，整个宜城可退出的宅基地指标是5万亩，需要10个亿，但市财政承受不了，因此必须向省求援收购节约的土地指标。

在经济发展不充分且人口密度小的西部地区，土地价格较低，宅基地收储后"有价无市"，农民从土地改革中获得的收益也较低。根据宁夏回族自治区平罗县的计划，收储资金先由政府筹措，待土地整治利用产生收益后，分批偿还欠款。但是当地基层干部坦言，目前集体建设用地复垦利用收益渠道较窄，复垦后不是所有土地都能完成交易，收储复垦成本远远高于有偿使用费。

这种做法的长远影响是取消了农民自发退出宅基地的机制。农户自发退出宅基地，虽然并没有经过土地部门的变更登记，却实实在在地退出了宅基地，政府无需补偿。现在制定了有偿退出制度，规定政府（集体）的补偿义务，农户就开始期待通过退出宅基地获得补偿，不愿意自发地退出，即使相关土地管理政策规定了建新必须拆旧的"一户一宅"原则。

三、宅基地管理问题

土地增减挂钩对地方政府而言是一种额外的负担。地方政府对于农村宅基地制度改革的诉求是增强农村土地管理能力，尤其是加强相关的组织建设。此次农村宅基地制度改革中，中央和地方最为重视的是"建制度"。围绕宅基地管理，试点县市建立了10多个制度。但是改革对如何重建税费改革后弱化了的基层土地管理组织不甚重视。基层干部说："制度建立了不少，但是缺乏执行的能力。"基层农村土地管理并不是缺制度，而是缺少能执行制度的基层土地管理组织。

现代国家要深入基层，需要能够制度化执行政策的基层组织，县乡村三级组织就是国家对接一家一户的基层组织体系。

仅靠国土资源部门的"条条"是难以管好农村宅基地的。在乡镇一级的是国土所，税费改革之后，干部大量减少，一个所三五个人管理几十平方公里甚至上百平方公里土地，难以做好土地资源管理，所以必须要依赖当地党委政府及各村级组织。

问题是当地党委政府及各村级组织是否有积极性和能力管好土地资源呢？20世纪八九十年代，基层城建和国土部门互相配合，通过手绘村庄布局简图，指导农房及水电路建设，低成本规划村庄。由于当时基层政府人力、物力、财力确实有限，农村建设规划难以执行。农户还停留在温饱刚刚解决的阶段，收入不高，农户的住房消费还没有上升到追求居住质量和基础设施便利的层次。如今，在城市作为经济发展龙头、国家向农村大规模输入资源的背景下，城建规划本应更容易执行，但执行农村规划的组织本身弱化了。

如税费改革之前，宜城市基层城建所有300多人，改革之后留下50多人。经过"以钱养事"改革，他们原来的干部身份被取消了，城建所改制为村镇服务中心，原来的城建干部成为"三无"（无权力、无收入和无保障）的"社会人员"。改革后，在宜城市的基层城建队伍中，鄢城街道办事处占了一大半，有29个人，其他10个乡镇一共20多人，大多基层城建所只有一两人（比如郑集镇有10万人口，城建所只有两个人），他们报酬很低，治理事务却不断增加。基层城建所要对接市级的五个部门：城管、规划、房管、城建和公积金管理中心。上级不断安排事情下来，包括危房改造、垃圾治理、污水处理、人居环境调查、违建治理等，靠有限的人手根本就忙不过来。

于是结果是，现在国家在城镇和农村的投入不断增加，却缺乏在农村制定和实施规划的能力。如果农村缺乏规划，农村建设就没有方向，会出现大量的一户多宅、超占多占现象。城建所的老干部甚至认为"税费改革后，有的地方农村没有规划，农村建设倒退了20年"。

另一个问题是宅基地管理过程中如何激活村民自治，强化农村土地管理能力建设的"最后一公里"。国家和地方政府均注重村民自治在土地管理中的重要作用，目前地方政府要求村制定村规民约来体现村民自治的作用，但是激活村集体发挥自治作用、增强自治作用的配套体制机制建设几乎没有。

宜城市黄冲村的村民自治实践也许能给我们带来若干启示。在宜城市所有村庄中，黄冲村村集体在土地管理中发挥了很强的作用，村集体自发规划居民点，居民点的宅基地面积、建房样式等实行了全村统一，形成了有效力的村规民约。2015年，黄冲村成为宅基地制度改革试点村庄，村规民约被制度化。其中第七条规定："凡在本地征地建房或作其他用途的，必须经过村委会研究同意，按有关规定执行，农户新建房必须按照全村统一规划。高度、户型、门向、下水道埋没，都按村庄标准实行，开工建设必须交保证金3000元人民币，房屋竣工经村委会验收后，退还保证金。建房面积全村统一一个标准(310平方米），不准超占、超建，严禁未批先建、无证乱建、少批多建。"

究其原因，这不仅是黄冲村有从集体时期遗留下来的传统，而且有一定的经济和制度支撑。黄冲村自第二轮承包以来一直保留了5％的机动地，村和组一共保留了2000亩土地，目前年收入约20万元。黄冲村一直对土地保留了一定的调整权利，通过有力的土地管理保持土地利益结构的弹性。黄冲村带来的启发在于，增强村民自治能力不是单靠一套程序就能实现的。第一，要有配套的土地制度条件。黄冲村农户有很强的土地集体意识，这几乎被每一个村干部提及，在给农户赋予更大土地权利的同时要给村集体一定的作为"土地所有者"的权限。第二，要形成有经济基础的、强有力的基层自治组织，黄冲村一直保留有一定数量的机动地，这是村民自治的经济基础，有利于构建一套整合农村精英的组织网络，形成村庄治理能力。第三，要有上级党委政府及相关决策的支撑，充分尊重村民自治原则，维护村级组织的权威。如果黄冲村按照土地增减挂钩项目区中宅基地退出价格给予农户宅基地退出补偿，那黄冲村以自治的方式低成本地建设新农村的成果就不复存在。