最高法院案例

最高法院案例：非集体经济组织成员继承农村房屋后在宅基地确权登记中的权利保护

01

裁判要旨

《社会保险法》第八十六条规定：“用人单位未按时足额缴纳社会保险费的，由社会保险费征收机构责令限期缴纳或者补足，并自欠缴之日起，按日加收万分之五的滞纳金；逾期仍不缴纳的，由有关行政部门处欠缴数额一倍以上三倍以下的罚款。”据此，对于用人单位未按时足额缴纳社会保险费的，未经社会保险费征收机构责令限期缴纳或者补足，社会保险行政部门直接予以行政处罚缺乏事实及法律依据。

02

原案例
中华人民共和国最高人民法院

行 政 赔 偿 裁 定 书

(2019)最高法行赔申493号

再审申请人（一审被告、二审上诉人）：河南省三门峡市陕州区人民政府，住所地河南省三门峡市陕州大道18号。

法定代表人：胡志权，该区人民政府区长。

委托诉讼代理人：张耿，男，1976年5月23日出生，汉族，住河南省陕县城区，系该区人民政府司法局工作人员。
委托诉讼代理人：王红建，河南师道律师事务所律师。

再审申请人（一审被告、二审上诉人）：河南省三门峡市陕州区自然资源局，住所地河南省三门峡市陕州区温塘永乐街东侧。

法定代表人：郭月坤，该区自然资源局局长。

委托诉讼代理人：任强，男，1979年6月4日出生，汉族，住河南省三门峡市湖滨区，系该区自然资源局工作人员。

委托诉讼代理人：王华伟，河南瀛豫律师事务所律师。

被申请人（一审原告、二审上诉人）：天瑞集团三门峡铝业有限公司，住所地河南省三门峡产业集聚区原种场院内。

法定代表人：汪燕民，该公司董事长。

委托诉讼代理人：赵立新，河南天基律师事务所律师。

委托诉讼代理人：宋国涛，河南天基律师事务所律师。

原审第三人：宝武铝业科技有限公司（原河南同人铝业有限责任公司），住所地河南省三门峡工业园禹王路。

法定代表人：智西巍，该公司董事长。

委托诉讼代理人：董爱民，男，1965年11月16日出生，汉族，住河南省义马市，系该公司工作人员。

再审申请人河南省三门峡市陕州区人民政府（以下简称陕州区政府）、河南省三门峡市陕州区自然资源局（以下简称陕州区自然资源局）因与天瑞集团三门峡铝业有限公司（以下简称天瑞铝业公司）行政赔偿一案，不服河南省高级人民法院（2017）豫行赔终380号行政赔偿判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。

陕州区政府、陕州区自然资源局申请再审称：天瑞铝业公司提起本案行政赔偿诉讼，超过《中华人民共和国国家赔偿法》第三十九条规定的起诉期限。原陕县人民政府、原陕县国土资源局出让案涉国有土地使用权行为合法有效，该出让地块上并无天瑞铝业公司的已建工程。在案涉国有土地使用权出让之前，天瑞铝业公司因资金短缺，早已无法进行项目整体建设，放弃案涉土地的竞买人资格。因此，原陕县人民政府、原陕县国土资源局出让案涉国有土地使用权行为与天瑞铝业公司所称巨额损失之间没有任何因果关系。二审判决陕州区政府、原陕州区国土资源局采取补救措施，认定事实不清，适用法律错误。请求撤销一、二审判决，依法改判。

天瑞铝业公司答辩称：一、二审将另案民事诉讼期间从本案起诉期限中扣除，认定天瑞铝业公司起诉未超起诉期限，认定事实清楚，符合法律规定。原陕县人民政府、原陕县国土资源局案涉国有土地使用权出让行为导致天瑞铝业公司整体项目建设难以继续，前期项目投资付之东流，与天瑞铝业公司高达36125万元的直接经济损失之间存在复杂的因果关系，应当承担相应的行政赔偿责任。陕州区政府、陕州区自然资源局申请再审的理由不能成立，请求裁定驳回其再审申请。

本院经审查认为，本案系天瑞铝业公司诉陕州区政府、原陕州区国土资源局国有土地使用权出让行为违法时一并提起的行政赔偿诉讼。另案行政确认违法之诉已确认天瑞铝业公司起诉未超过起诉期限，本院予以支持。天瑞铝业公司就案涉土地与原三门峡工业园管理委员会先后签订两份《征地协议》，支付部分款项，与三门峡市地产交易管理中心就2017-18号地块签订《成交确认书》，并经三门峡市人民政府三政土〔2008〕249号文件批复确认为上述地块国有土地使用权的竞得人，亦实际开发建设部分土地，故天瑞铝业公司对取得案涉国有土地使用权具有信赖利益。原陕县国土资源局收到天瑞铝业公司异议申请后，在相关纠纷没有妥善解决的情况下，仍报原陕县人民政府批准将2013-36号地块使用权出让给原河南同人铝业有限责任公司，不符合《闲置土地处置办法》第二十一条规定的供应土地条件，已被另案行政判决确认违法，给天瑞铝业公司造成的损失，应当依法赔偿。二审过程中，陕州区政府、三门峡示范区管理委员会承诺同意安置已出让的同等面积土地归天瑞铝业公司使用，天瑞铝业公司亦同意通过协商及法定程序取得同样面积土地，以继续进行开发建设项目。二审综合考虑本案实际情况，暂不采取金钱赔偿方式解决本案争议，维持一审判决，加判陕州区政府、原陕州区国土资源局采取补救措施，并无不当。陕州区政府、陕州区自然资源局申请再审的理由不能成立，本院不予支持。

综上，陕州区政府、陕州区自然资源局的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：

驳回河南省三门峡市陕州区人民政府、河南省三门峡市陕州区自然资源局的再审申请。

上诉人（一审原告）：张某，女，1977年1月2日出生，汉族，住吉林省吉林市船营区。

被上诉人（一审被告）：吉林市人力资源和社会保障局，住所地吉林省吉林市船营区松江中路65号4号楼。

负责人：梁荣罡，该局局长。

委托诉讼代理人：陶某，该局工作人员。

第三人：吉林某食品集团有限责任公司，住所地吉林省吉林市船营经济开发区。

法定代表人：张某2，该公司总经理。

上诉人张某因诉被上诉人吉林市人力资源和社会保障局（以下简称吉林市人社局）、第三人吉林某食品集团有限责任公司（以下简称某公司）行政处理一案，不服吉林铁路运输法院（2024）吉7102行初89号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，本案现已审理终结。

一审法院审理查明：2023年7月18日，张某通过顺丰速运向吉林市人社局寄交《吉林某食品集团有限责任公司不依法缴纳社保和进行劳动备案的投诉书》，投诉事项为：“1.请求责令被投诉人某公司为张某补办社会保险登记；2.责令被投诉人某公司立即为张某补缴2011年3月至2016年9月30日的社保；3.责令被投诉人某公司立即与张某补签2011年3月至2016年9月30日的劳动合同；4.责令被投诉人立即为张某进行劳动用工备案；5.如被投诉人未改正违法行为，依法对其作出处罚；6.依法将投诉处理结果在法定期限内书面告知张某。”该邮件于2023年7月19日由吉林市人社局签收。2023年8月3日，张某以吉林市人社局收到投诉材料后未根据法律规定依法作出处理为由，向吉林市人民政府申请行政复议，要求确认吉林市人社局不作为或不依法履行相关职责违法，责令吉林市人社局履行劳动监察职责，依法处理张某的投诉事项。吉林市人民政府于2023年9月25日作出吉市政复决字[2023]113号《行政复议决定书》，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（二）项之规定，决定：被申请人吉林市人社局在法定期限内依法对申请人张某的投诉事项作出处理。2023年11月8日吉林市人社局作出《对张某行政投诉事项答复》，答复中载明：“根据行政复议决定书（吉市政复决字[2023]113号），就有关事项正式答复如下：关于您投诉事项第1、2、5三项，根据《社会保险法》第五十八条，已于2023年10月23日移交市社会保险事业管理局。关于投诉事项3、4二项，应执行船营区人民法院（2023）吉0204民初2458号判决书。”吉林市人社局于2023年10月23日作出《关于办理拖欠社会保险费投诉的函》，载明“2023年7月19日，张某到我局投诉，某公司未给其缴纳2011年3月至2016年9月30日期间社会保险费。接到投诉后局分管领导召开专题会，告知其应先申请查询缴费情况作为执法依据。张某不服，申请行政复议。经行政复议决定，限期对张某投诉事项予以答复，特请贵局协助受理答复。附件：关于某公司不依法缴纳社保和进行劳动备案的投诉书。”吉林市人社局将上述函于2023年11月15日寄出，吉林市社会保险事业管理局（以下简称吉林市社保局）次日收到。张某收到答复后不服，向一审法院提起行政诉讼。另查明，张某向吉林市船营区人民法院提起民事诉讼，要求确认其与某公司自2011年3月至2019年7月期间存在事实劳动关系，该院于2023年6月15日作出（2023）吉0204民初2458号民事判决书，驳回张某的诉讼请求。张某不服提起上诉，吉林市中级人民法院于2023年9月25日作出（2023）吉02民终1882号民事判决书，驳回上诉，维持原判。张某向吉林市船营区人民法院提起民事诉讼，要求确认其与某公司之间2016年10月1日至2018年12月31日的劳动合同书以及2019年1月1日至2020年1月31日的劳动合同续订书为无效的劳动合同；要求某公司与其补签2011年3月至2019年7月的劳动合同；要求确认某公司与其自2012年3月31日起存在起止时间为2011年3月的无固定期限劳动合同。该院作出（2023）吉0204民初5073号民事判决书，驳回了张某的诉讼请求，张某不服提起上诉，吉林市中级人民法院于2024年4月18日作出（2024）吉02民终492号民事判决书，驳回上诉，维持原判。再查明，2023年11月1日，张某向吉林市社保局邮寄投诉书一份，被投诉人为某公司，投诉事项：1.责令被投诉人立即为投诉人补缴2011年3月至2016年9月的社会保险费；2.如被投诉人未改正违法行为，依法对其作出处罚；3.依法将投诉处理结果在法定期限内书面告知张某。吉林市社保局于2023年11月3日作出《关于张某投诉事项答复意见》，答复中载明：“根据吉人社联[2020]79号《关于统一规范企业职工基本养老保险政策的意见》第十条的规定，投诉人应当提供双方存在劳动关系的法律文书，社保经办机构才有权责令用人单位限期缴纳，但张某并未提及认定双方存在劳动关系的法律文书。经吉林市社保局与某公司联系，就双方是否存在劳动关系调查核实，某公司辩称，吉林市中级人民法院已作出终审判决，对投诉人要求认定2011年3月至2016年9月存在劳动关系未予以支持”。因此吉林市社保局以张某投诉材料不充分为由，对其投诉漏保事项不予受理。张某不服吉林市社保局作出的答复意见，向一审法院提起行政诉讼，一审法院于2023年12月29日作出（2023）吉7102行初300号行政判决书，驳回张某的诉请。张某不符提起上诉，吉林省长春铁路运输中级法院于2024年5月15日作出（2024）吉71行终113号行政判决书，驳回上诉，维持原判。张某在提起本案诉讼的同时，向一审法院提起行政诉讼，要求吉林市人社局为张某补办2011年3月到2016年9月30日社会保险登记；要求吉林市人社局依据行政执法职能确认张某与某公司2011年3月至2019年7月24日存在事实劳动关系；要求吉林市人社局责令某公司为张某补缴2011年3月到2016年9月30日的社会保险；要求吉林市人社局责令某公司为张某进行2011年3月到2016年9月30日的劳动用工备案；要求吉林市人社局对某公司劳动用工违法行为进行行政处罚。一审法院认为张某的起诉不符合起诉条件，于2024年5月13日作出（2024）吉7102行初84号行政裁定书，对张某的起诉不予立案。张某不服提起上诉后撤回上诉。

一审法院认为，本案的争议焦点为吉林市人社局作出《对张某行政投诉事项的答复》是否合法。一、关于张某第1、2项投诉事项，要求吉林市人社局责令某公司为其补办社会保险登记以及补缴社保的问题。根据《中华人民共和国社会保险法》第八条的规定：“社会保险经办机构提供社会保险服务，负责社会保险登记、个人权益记录、社会保险待遇支付等工作。”第五十八条第一款的规定：“用人单位应当自用工之日起三十日内为其职工向社会保险经办机构申请办理社会保险登记。未办理社会保险登记的，由社会保险经办机构核定其应当缴纳的社会保险费。”以及第六十三条第一款的规定：“用人单位未按时足额缴纳社会保险费的，由社会保险费征收机构责令其限期缴纳或者补足。”本案中，本辖区内负责社会保险登记的社会保险经办机构以及社会保险费征收机构均为吉林市社保局，而非本案被告吉林市人社局。二、关于张某第5项投诉事项，如某公司未改正违法行为，要求依法对其作出处罚的问题。张某的该项投诉事项并未说明其要求吉林市人社局对某公司的何种违法行为进行处罚。结合张某的投诉事项及事实与理由，主要涉及补办社会保险登记和补缴社保问题。1.本案不存在未办理社会保险登记的情形。根据《中华人民共和国社会保险法》第八十四条的规定：“用人单位不办理社会保险登记的，由社会保险行政部门责令限期改正；逾期不改正的，对用人单位处应缴社会保险费数额一倍以上三倍以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处五百元以上三千元以下的罚款。”该条款规定了用人单位不办理社会保险登记的，由社会保险行政部门即吉林市人社局责令限期改正以及逾期不改正进行相应处罚的情况。但本案中，张某在2016年10月1日已参保养老保险，某公司在2016年10月至2019年7月期间作为缴费单位一直为张某缴纳养老保险，说明某公司已为张某办理了社会保险登记，为张某建立了基本养老保险个人账户，并缴纳了养老保险，因此本案中并不存在用人单位不办理社会保险登记的情况。2.根据《中华人民共和国社会保险法》第八十六条的规定：“用人单位未按时足额缴纳社会保险费的，由社会保险费征收机构责令限期缴纳或者补足，并自欠缴之日起，按日加收万分之五的滞纳金；逾期仍不缴纳的，由有关行政部门处欠缴数额一倍以上三倍以下的罚款。”本案中，如存在用人单位未按时足额缴纳社会保险费的情况，应先行由社会保险费征收机构即吉林市社保局责令限期缴纳或者补足，逾期不缴纳的，才由有关行政部门作出处罚。故，根据《中华人民共和国社会保险法》第八十二条第二款的规定：“社会保险行政部门、卫生行政部门、社会保险经办机构、社会保险费征收机构和财政部门、审计机关对属于本部门、本机构职责范围的举报、投诉，应当依法处理；对不属于本部门、本机构职责范围的，应当书面通知并移交有权处理的部门、机构处理。有权处理的部门、机构应当及时处理，不得推诿。”吉林市人社局将张某的投诉书中的不属于其职责范围的第1、2、5项投诉事项移交有权处理的吉林市社保局符合法律规定。三、关于张某第3、4项投诉事项，要求吉林市人社局责令某公司与其补签2011年3月至2016年9月30日的劳动合同以及进行劳动用工备案的问题。某公司与张某补签劳动合同和进行劳动用工备案的前提是双方在此期间存在劳动关系，而对于张某要求确认双方在上述时间段内存在劳动关系诉请，已经（2023）吉0204民初2458号民事判决驳回了张某的诉请，并经二审法院予以维持。吉林市人社局认为张某的第3、4项投诉事项应该执行相应生效判决书，无不当之处。四、关于吉林市人社局作出的答复意见是否超期的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条的规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”行政机关的履职时限为自接到申请之日起的两个月。本案中，因吉林市人社局未依法履行法定职责，吉林市人民政府于2023年9月25日作出的《行政复议决定书》，要求吉林市人社局在法定期限内依法对申请人张某的投诉事项作出处理。自接到复议决定书后，吉林市人社局应在两个月内作出处理，吉林市人社局于2023年11月8日作出案涉答复，未超过法定的两个月期限。综上，吉林市人社局作出的被诉行政行为具备合法性，张某的诉讼请求无事实和法律依据，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回张某的诉讼请求。

张某上诉请求：1.撤销一审判决，将本案发回重审或依法改判支持张某一审诉讼请求；2.本案一审、二审诉讼费由吉林市人社局承担。事实及理由：一是原审部分事实认定错误。吉林市人社局作出的《对张某行政投诉事项答复》中吉林市人社局认为自己已于2023年10月23日将相关事项移交吉林市社保局，但是经查询吉林市人社局于11月15日寄出邮件，且该邮件不能证明是关于投诉事项的函件，也无证据证明吉林市社保局已经接受该函件。同时，一审法院关于某公司已经为张某办理社保登记事实认定片面，实际上张某在2011年入职后，某公司没有为其办理社保登记，2016年才为其办理社保登记。二是原审适用法律错误。根据《劳动保障监察条例》《吉林省劳动保障监察条例》等相关规定，吉林市人社局有处理张某投诉事项的法定职责，《中华人民共和国社会保险法》第五十八条不能作为吉林市人社局向吉林市社保局移送相关投诉事项的依据，民事案件的裁判结果不能作为吉林市人社局处理投诉事项的依据，且应当追加吉林市社保局为本案当事人。

吉林市人社局辩称，吉林市人社局作出的答复认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，内容适当，请求二审法院驳回张某上诉请求。

本院二审审理查明事实与一审判决认定事实一致。

本院认为，《中华人民共和国社会保险法》第八十六条规定：“用人单位未按时足额缴纳社会保险费的，由社会保险费征收机构责令限期缴纳或者补足，并自欠缴之日起，按日加收万分之五的滞纳金；逾期仍不缴纳的，由有关行政部门处欠缴数额一倍以上三倍以下的罚款。”《社会保险个人权益记录管理办法》第十六条规定：“参保人员或者用人单位对社会保险个人权益记录存在异议时，可以向社会保险经办机构提出书面核查申请，并提供相关证明材料。社会保险经办机构应当进行复核，确实存在错误的，应当改正。”本案中，张某向吉林市人社局投诉某公司不依法缴纳社保相关事宜，具体为六项，其中1、2、5项涉及更正社保登记、补缴社会保险费及违法处罚，2、4涉及补签劳动合同及备案，6系要求将投诉处理结果告知其本人。根据上述法律及办法规定，更正错误登记及责令补缴社会保险费等事项，均属于社会保险经办机构的行政处理范围，在社会保险经办机构还未予行政处理的情况下，社会保险行政部门直接予以行政处罚则缺乏事实及法律依据。根据本案查明事实，张某向吉林市人社局投诉前，并未就登记异议事项及补缴问题要求社会保险经办机构进行过处理，故其要求吉林市人社局责令其所在公司变更登记、补缴费用并直接予以行政处罚，无事实及法律依据，吉林市人社局根据《中华人民共和国社会保险法》第八十二条之规定，将其社保登记及补缴费用的相关请求移送有权处理的吉林市社保局并无不当。关于张某提出的要求签订劳动合同及备案事宜，因已有生效法律文书，故各方应受已生效裁判既判力的约束，吉林市人社局对该项内容的答复亦无不当。关于张某提出的吉林市人社局将有关事项移交吉林市社保局的时间晚于其在《对张某行政投诉事项答复》载明的时间的问题，经查，该情况属实，但鉴于吉林市人社局已经将有关投诉事项移交给吉林市社保局，吉林市社保局也就其投诉事项作出答复，移送迟延对张某的合法权益未产生影响，不属于程序违法。

综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，依法应予维持。上诉人张某的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50.00元，由上诉人张某负担。

本判决为终审判决。

来源：中华人民共和国最高人民法院（2024）吉71行终298号行政裁定书