商务部：欧盟对华《外国补贴条例》调查存在诸多不合理做法，构成贸易投资壁垒

1月9日，商务部发布2025年第3号公告，公布就欧盟依据《外国补贴条例》对中国企业调查中采取的相关做法进行贸易投资壁垒调查最终结论。

当日的商务部例行新闻发布会上，商务部发言人何亚东表示，应中国机电产品进出口商会申请，商务部于2024年7月10日就欧盟《外国补贴条例》（FSR）相关做法启动贸易投资壁垒调查。立案后，商务部依法通过问卷调查、实地调查等方式，向各利害关系方核实相关情况，广泛听取意见，确保调查公平公正、公开透明。在调查过程中，欧盟委员会未提交答卷及相关评论意见。

何亚东称，调查显示，欧盟委员会对华FSR调查中存在诸多不合理做法，对中国企业的产品、服务和投资进入欧盟市场造成限制和阻碍，对中国相关企业及其产品在欧盟市场的竞争力造成损害。鉴此，商务部依法认定欧盟FSR调查相关做法构成贸易投资壁垒。

何亚东介绍：“根据《对外贸易壁垒调查规则》第三十三条规定，商务部将视情通过双边磋商等措施，要求欧方调整或改变相关做法，为中国企业在欧投资和经营提供开放、公平、公正、非歧视、可预期的环境。”

FSR相关做法为何构成贸易投资壁垒

根据商务部网站发布的《关于就欧盟〈外国补贴条例〉相关做法进行贸易投资壁垒调查的最终结论》(以下简称《最终结论》)，调查机关通过发放调查问卷和壁垒调查评论意见表等方式，广泛收集各利害关系方对FSR调查的意见看法。

调查显示，一是，参与答卷的各利害关系方均认为欧盟对华FSR调查中存在不合理做法，违反世贸组织非歧视性等核心原则。二是，参与答卷的各利害关系方认为不合理做法主要集中在：FSR调查举证责任倒置及处罚不适当、调查程序不透明、时限要求不合理、程序缺乏正当性。三是，参与答卷的各利害关系方均认为FSR调查对中国造成负面贸易投资影响，主要集中在：对中国企业的产品、服务和投资进入欧盟市场造成限制和阻碍，对中国相关企业和产品在欧盟市场的竞争力造成损害。此外，参与答卷的各利害关系方认为FSR调查相关做法对欧盟及其成员国、消费者也将造成不利影响。

从FSR针对中国企业调查中的具体做法来看，《最终结论》认为，（1）FSR调查存在选择性执法行为；（2）FSR调查对“外国补贴”的认定标准模糊；（3）FSR调查涉及范围庞大，给企业造成严重负担；（4）FSR调查程序不公开、不透明，企业参与FSR调查存在巨大不确定性；（5）FSR调查中采取突袭检查等执法手段明显超出必要限度；（6）FSR调查对“市场扭曲”等关键认定主观随意；（7）FSR调查中的不合理做法叠加举证责任倒置和严厉惩罚，对中国企业参与调查形成巨大压力。

跨国律师事务所亚司特（Ashurst）全球国际仲裁业务负责人富克斯（Arne Fuchs）此前接受采访时对第一财经记者表示，FSR下的“外国财政资助”一词定义的确非常广泛，不仅包含直接拨款，还可能包括税收优惠和融资安排，各种不同的措施或资助也符合财政资助的定义。但他提醒称，从法律上来说，即便是某项资助被认为是外国财政资助，也不意味着就此产生直接后果，只有符合一些特定条件，并可能扭曲内部市场竞争的外国资金才会受到限制。因此，企业应该尽早对自身情况进行盘点和评估，以更好地应对欧委会提出的问题。

“问题在于，FSR下的调查或某些情况下适用的申报程序，通常没有太多时间来提供这些信息。”富克斯称，如果公司只有在调查开始后才开始处理这一过程，就更可能失误，并错失正确正规地讲述自身情况的机会。

同时，在认定被调查措施构成贸易投资壁垒方面，调查发现，第一，93%的参与答卷的利害关系方认为，FSR调查对中国企业、产品和投资进入欧盟市场造成限制或阻碍。例如，FSR调查导致中国企业遭受直接和间接经济损失，其中被迫放弃的投标项目价值约76亿元人民币，其他受影响项目价值超80亿元人民币。

第二，98%的参与答卷的利害关系方认为，欧盟FSR做法影响了中国相关产品参与欧盟市场竞争的机会，直接损害了中国企业及其相关产品在欧盟市场的竞争力。例如，近九成参与答卷的利害关系方认为，FSR调查对中国企业在欧日常经营活动带来不确定性。企业员工普遍对企业未来和发展前景表示担忧，海外团队的稳定性受到影响，并可能造成人才流失。

第三，被调查措施会对欧盟整体、成员国及欧盟民众的利益造成不利影响。例如，在清洁能源领域，中国企业可以向全球提供可负担的优质产品，对全球绿色发展作出重要贡献。欧委会持续对参与清洁能源相关公共采购项目的中国企业发起FSR调查，导致中国企业撤出或减少在欧盟相关领域的投资，将迟滞欧盟发展绿色经济的进程，不利于欧盟净零排放等目标的实现。

企业如何应对

根据欧盟委员会的相关信息，FSR于2023年7月12日开始生效，从2023年10月12日起，企业被要求在参与重大并购或公共采购程序时通知其收到的外国财政资助。虽然法规早已开始实施，但详细的执行指导和规定预计要到2026年才会公布。在此期间，企业必须根据现有的基本规定和欧盟委员会发布的常见问题解答进行操作。

Ashurst德国竞争业务负责人霍尔茨豪泽（MichaelHolzhäuser）告诉第一财经记者称，这不仅意味着企业缺乏指导，也增加了欧盟执法方式的不确定性。“通常情况下，法规指导是和新法规一同发布的，但FSR的具体指导要到2026年才会公布。这一延迟使得欧委会在如何执行FSR上存在不确定性，所有相关方也因此面临挑战。”

霍尔茨豪泽称，企业将需要花费时间应对FSR。“拿并购领域来说，许多公司已很习惯准备并购数据库，并提前准备和交易有关的信息，用于在欧洲进行的外国直接投资申报。在欧洲开展业务时，企业或许也需要为公共采购创建类似的数据库并保持更新，以便在FSR的基础上评估外国财政资助。”他建议。

霍尔茨豪泽还称，除主动进行内部分析外，企业在履行通知义务或接受调查时，也应尽早与欧委会接触。“这有助于企业迅速了解欧委会要求的信息有哪些和有多少，并尝试谈判什么是合理的，什么是不合理的。”他举例称，对中国企业来说，欧委会要求提供的某些信息可能受到中国数据保护法的保护，因此不能透露，企业需要尽早向欧委会官员解释这种情况，以减轻公司的信息披露负担。

对于欧委会发起的相关调查，企业是否能发起法律挑战？Ashurst全球国际贸易业务负责人齐默尔曼（Claus Zimmermann）解释说，考虑到欧盟委员会开展这些调查的强度，出现各种法律挑战只会是时间问题。从法治角度来看，这将有助于改进法律工具的应用。但需要注意的是，企业无法以诉讼方式挑战FSR本身，但可以挑战欧盟委员会通过的、在FSR的基础上针对企业的行为或决定。

“例如，公司可以挑战与启动深入调查有关的决定，或是对深入调查的具体进行方式提出质疑。对于这些直接针对相关公司的决定，公司可以向欧盟普通法院提出质疑。通常情况下，质疑其裁决合法性的期限是2个月10天。公司需要证明该决定有缺陷及不合法。或者，作为对基于FSR的行为或裁定提出法律质疑的一部分，企业亦可提出，即便该决定本身没有缺陷，但它所基于的FSR条款本身就是不合法的。”齐默尔曼解释道。