自然人债务庭外清理程序的制度化构建

自然人债务庭外清理程序的制度化构建

上海政法学院 殷慧芬；最高人民法院 张小洁

执行实践中，自然人无力清偿到期债务的普遍性，使得建立自然人破产制度越来越受到社会的广泛关注。党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》明确提出，“探索建立个人破产制度”。据此，探索建立自然人破产制度正逢其时。在此背景下，如何真正实现自然人债务庭外清理程序的制度化，是探索建立自然人破产制度的重要任务之一。

一、庭外解纷是应对自然人破产审判实践挑战的合理路径

自然人破产法的立法目标不仅在于实现债权人的公平受偿，还包括对债务人的生存权和发展权的法律确认，降低、消除债务人受困于永久债务困境而带来的失业、疾病、犯罪及其他与福利相关的直接或间接的社会成本，增加债务人的创业意愿和机会。自然人破产案件呈现出的特征也与企业破产案件存在差异：

第一，案件数量较多。纵览已经全面建立破产制度的国家或地区，自然人破产案件在破产案件中均占绝对比例。以美国为例，美国破产协会的相关数据显示，2020年美国破产案件数量为544463件，其中消费者破产案件数量达522808件，占比96.02%。从我国法院执行实践的情况看，很多无财产可供执行案件中的自然人债务人将是未来自然人破产程序的潜在债务人，该类案件数量和占比一直居高不下，自然人破产法律制度实施后，尽管适用主体范围不同，立法宽严程度设置、经济环境等因素也将影响可能的案件数量，但预计自然人破产案件数量仍将远超企业破产案件数量。

第二，案件债务规模总体较小。相较于债权债务关系复杂的企业破产案件，自然人破产案件通常涉及的债权人人数较少，债权额度也较小。未来自然人破产案件的规模可以从执行实务和浙江、深圳等地个人破产审判的实践情况中窥之一二。比如，《2023年度浙江法院个人债务集中清理（类个人破产）工作报告》显示，2023年，浙江法院共受理个人债务集中清理案件1275件，涉及债权人5086人，平均每案涉及债权人4人。在债务规模方面，广东省深圳市中级人民法院收到的个人破产申请中，债务规模均较小。可见，相较于企业破产案件，自然人破产案件的总体债务规模更小。

第三，自然人破产案件更适宜和解或重整程序。虽然自然人破产案件通常缺乏有效财产可供分配，但因债务体量本身不大，只要债务人保持健康，拥有持续工作或者经营的能力，仍可以相对确定地取得收入，就未来经营或收入水平、偿债计划等与债权人进行充分洽谈，和解或者重整的可能性要高于企业破产程序。因此，相比清算程序，自然人破产也更适合和解或重整的方式。

鉴于自然人破产具有案件数量多、债权人数量少、债务规模小、适宜和解等特点，除自然人破产制度中应注重简易程序的设计，提高破产案件审判效率外，笔者认为，自然人破产政策可以鼓励通过非正式途径解决债务问题，自然人债务庭外集中清理程序更依赖当事人意思自治，更注重纠纷在互谅互让的基础上解决，也更有利于降低成本、提高效率、节约资源，深度契合中国传统文化和理念，及时把矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态。

二、政府职能机构应在自然人债务庭外集中清理程序中积极作为

自然人过度负债问题不只关系债权人和债务人，作为系统性风险的环节之一，还关系到更广泛的社会利益，如信贷市场的规范有序、社会的和谐稳定等。因此，单纯依靠市场调节，因公共资源供给低于社会需求，效果可能不甚理想。有鉴于此，笔者认为，政府职能部门应在过度负债问题的解决上发挥更加积极的作用。

比如，深圳个人破产审判实践积极发挥破产事务管理署的庭外和解职责，2021年7月，深圳市破产事务管理署受深圳中院委托，办理全国首件个人破产委托和解案。又如，浙江省温州市采用了司法局下设破产事务管理处的创新模式，破产事务管理处在承接破产事务行政工作职能之外，还负责深化个人债务集中清理工作，包括探索建立专职公职管理人制度。许多学者也对在全国范围内建立破产事务行政机构持赞成态度，认为政府主导的法庭外债务清理程序减少了债务人对专业咨询和代理服务的需求，能够保证处理过程与结果的公平，而且行政型机构能够与政府各相关部门协同，在调查债务人财产负债状况、顺畅地与庭内程序衔接、监督债务清偿协议方面具有更大的优势。

我国民事强制执行工作由人民法院负责，执行权本身属兼具司法权属性和行政权属性的复合性权力，人民法院执行部门具备执行和解、参与分配等实践基础，在通过执行联动和执行信息化建设确定债务人履行能力、运用公信力促进债务人和债权人达成债务清偿协议等方面具有天然的优势。比如，浙江、江苏等地的个人债务清理实践中，除了由破产法官促成“终本库”案件中的债务人和债权人达成清偿协议外，有的法院尝试由执行机构发挥执行和解的灵活性，以执行和解的相关规定为依据确定债务重组方案，为陷入财务困境的债务人提供了退出路径。法院执行部门作为发现债务人无力清偿的前沿端口，可以及时对即将参与分配或进入“终本库”案件的当事人开展辅导，促成清偿协议的达成。与普通执行和解相比，自然人债务集中清理需对债务人的所有债务问题作“一揽子”解决，为更有效地化解整体矛盾和债务，可以通过委托社会组织参与的方式，有效发挥司法资源和社会资源的整合优势。比如，银行业纠纷调解组织、金融纠纷调解组织的积极参与非常有利于促成金融债权人配合减免金融债务人的债务，在自然人债务庭外集中清理程序中，同样可以发挥这些调解组织中具有丰富调解经验和专业知识的调解队伍的重要作用。

三、自然人债务庭外清理程序的困境纾解

在自然人债务庭外清理程序中，债务人与所有的债权人达成自愿和解并非易事。地方法院个人债务清理实务中遇到许多需要探讨解决的问题，其中异议债权人“少数钳制多数”、企业经营者保证责任的庭外处理是影响庭外协商成功的两个突出问题。

庭外债务清理程序取得更高成功率的关键是克服异议债权人的阻力。为解决异议债权人钳制问题，浙江省高级人民法院出台的《浙江法院个人债务集中清理（类个人破产）工作指引（试行）》第四十条规定，债权人会议可以探索采用双重表决规则等方式，即首先由全体债权人一致同意通过一项表决规则，然后再根据通过的表决规则对财产分配方案等事项进行表决，以有效推进清理程序。实践中，金融机构债权人的表决权限受限、积极性不高，地方法院的“金融机构一致行动”原则、通过债权转让将金融债权的债权人主体变更为非金融机构主体等有益探索促成了债务清偿协议的达成。《国际破产从业者协会报告》建议考虑某种强制形式，以促成庭外债务清理协议的达成，例如通过个人债务庭外重组的专门立法实现多数决的表决机制。笔者认为，为了促进达成债务清偿协议，庭外清理程序可以借助一定程度的行政或立法干预，例如区分金融机构债权人和非金融机构债权人，或者实行多数决的表决机制，以推动异议债权人钳制问题的解决。

我国民营企业的法定代表人、股东、实际控制人、董事、监事、高级管理人员等为企业融资提供连带保证责任的现象非常普遍。企业经营陷入困境后，以上保证人也随之背负巨额负债而无力偿还。实践中，一些案件采取以下方式解决了部分问题：一是通过法庭外重组实现个人债务和企业债务一揽子解决；二是符合一定条件的情况下，通过企业的法庭内重组（重整、和解）将经营者的保证责任一并处理。如2022年，浙江法院共受理个债清理案件835件，其中与企业破产案件一并受理的个债清理案件共14件。在日本，企业经营者为获取银行贷款以个人信用提供担保的情形也大量存在，为解决企业经营者因保证责任陷入债务危机的问题，日本商工会议所和日本全国银行协会主导成立了经营者保证指南研究会，并公布了《经营者保证指引》。该指引允许经营者在保证债务整理上能够获得更多财产豁免，以鼓励企业经营者及时推动企业申请破产，使债权人获得更多清偿。实际上，自然人承担的连带保证责任通常额度较高，适用普通庭外集中清理程序达成协议是有困难的。笔者认为，对于经营者保证责任问题，我国庭外债务清理程序可考虑由相关部门制定处理规则，在法庭外豁免企业经营者一定数量的保证债务或在企业破产庭外程序中合并处理经营者保证责任。

来源：人民法院报