城中村改造正在加速落地

10月17日，国务院新闻办公室举行新闻发布会，住房城乡建设部部长倪虹和财政部、自然资源部、中国人民银行、国家金融监督管理总局负责人介绍促进房地产市场平稳健康发展有关情况。倪虹在介绍房地产有关情况时表示，住房城乡建设部会同有关部门，指导各地迅速行动，抓存量政策落实，抓增量政策出台，打出一套组合拳，推动市场止跌回稳。“组合拳”概括起来就是“四个取消、四个降低、两个增加”。近期，“两个增加”中提到的“新增实施100万套城中村改造和危旧房改造”，自此“城改”进入了加速落地阶段。

11月15日，住房城乡建设部、财政部联合印发通知，部署各地加快落实城中村改造工作。通知明确的内容主要有三点：

一是扩大城中村改造政策支持范围，从最初的35个超大特大城市扩大到近300个地级以上城市；

二是推进城中村改造货币化安置，统筹考虑商品房的存量和增量，稳妥推进城中村货币化安置，城市危旧房改造可参照执行；

三是将城中村改造作为城市更新的重要内容，有力有序有效推进，各地要严格落实“一项目两方案”。

100万套城改不是上限是下限

城中村改造政策支持范围从最初的35个超大特大城市和城区常住人口300万以上的大城市，继续扩围至近300个地级及以上城市（即全国297个地级市），涉及城市数量增加了8倍多。可以理解为，未来城中村改造不再是大城市专享，全国各地的地级市都有希望享受到这波“红利”。

10月17日，倪虹部长明确主要支持政策包括5条：一是重点支持地级以上城市；二是开发性、政策性金融机构可以给予专项借款；三是允许地方发行政府专项债；四是给予税费优惠；五是商业银行根据项目评估可发放商业贷款。

在答记者问时，倪虹部长还表示“有这五条政策加持，各地还可以结合城市更新，进一步谋划选择条件成熟的项目，提前实施，只要前期工作做得好，我们还可以在100万套基础上继续加大支持力度。”说明新增支持改造的项目并不限于100万套。

据住建部统计，仅在35个大城市，需要改造的城中村就有170万套，全国需要改造的危旧房50万套。本次城市扩围后，满足改造条件的城中村项目将更多，有望加快推动新增100万套城中村改造和危旧房改造落地，对市场需求的带动或将更快体现出来。我们预计，本轮城中村改造总量很大概率会超过初步计划的100万套。

图表：扩围前城中村改造政策支持35个超大特大城市名单

资料来源：亿翰智库整理

图表：扩围后城中村改造政策支持297个地级市名单

资料来源：亿翰智库整理

本轮城改与上轮棚改的对比

回顾2008年，棚户区改造正式启动，也就是大家俗称的“棚改”。货币化安置也随棚改而起，在4万亿元刺激背景下，被拆迁人可自愿选择实物化安置还是货币化安置。由于货币化安置的成本相对当地政府而言更高，很多捉襟见肘的地方政府望而却步，更青睐实物化安置。这个阶段还是以实物化安置为主。

2014年中央创设推出了PSL（抵押补充贷款）工具，缓解货币化安置的资金压力，2015年国务院积极推进棚户区改造货币化安置，并提出棚改三年计划后，棚改全面加速，货币化安置占据主导。随后到了2019年由于国家工作重点从棚改转向了更偏重民生的旧改，货币化安置也暂时随之“淡出政策舞台中央”。

继2023年4月中央政治局会议首次提出“在超大特大城市积极稳步推进城中村改造”后，至今关于城中村改造的政策持续升温，中央多次强调要积极推进城中村改造。

历史不会重复，但有时会产生很强的“既视感”。广义上，城改与棚改都属于城市更新的范畴，符合要求的城中村改造也曾纳入棚改的范围内，二者在政策思路上也有一定延续。本轮城改与上一轮棚改也存在一些不同之处。

01

改造方式

在改造方式上，棚改通常以拆除重建为主。本轮城改不局限于拆除重建，也可以采用整治提升和拆整结合的改造模式。由于本轮城改防止大拆大建，预计拆整结合是主要改造方式。

02

资金来源

覆盖范围如此广的城改，势必会伴随着大量的资金需求。关于钱的问题，根据文件中关于城改资金来源的表述。

本轮城改资金主要包括：地方政府专项债券+政策性金融机构专项借款+商业银行贷款。同时，还会有部分民间资本的参与。

此前的货币化棚改资金主要包括：公共财政支出+PSL+专项债券+商业银行贷款。

尽管城改无法简单等同于棚改，但是两者的共同点都是借助低息资金的支持，以刺激需求。

不同渠道的资金，对应的支持力度也肯定有所不同。由于地方财政资金和专项债的支持相对有限。预计与棚改一致，政策性银行贷款更可能是本轮城改的主要资金来源，以国开行和农发行主导。

不过从规模上看，2015年-2018年棚改每年的开工量都在600万套以上，本轮启动的城改不论体量或是资金规模，势必是比不过的。

03

补偿手段

补偿手段上，城改与棚改均以货币化安置为主，实物化安置为辅或二者相结合的安置方式。由于城改并非全部项目都要拆迁重建，预计城改的货币化安置比例会较上一轮棚改偏低，且会多采用“房票安置”的方式。实物化安置方面，应该会与保障性住房相结合。

04

实施主体

城改和棚改均由地方政府为主导。不太相同的是，棚改由地方国企作为实施主体，更偏政策化；城改除了央、国企主要实施以外，还鼓励和支持民间资本参与运营，更偏向市场化运作且模式更多元。

05

土地性质

虽然“城中村”与“棚户区”都是环境相对较差的区域，但是城中村更加强调“村”的概念，村的土地归集体所有，而棚户区的土地性质大多为国有土地。在城改前需要预先做的工作之一就是要先将集体土地转化为国有土地。

图表：城中村改造与棚户区改造的对比

资料来源：亿翰智库整理

货币化安置是城改不可或缺的重要手段

本次通知强调，各地要结合当地房地产市场形势，统筹考虑商品房的存量和增量，从实际出发，稳妥推进城中村改造货币化安置，城市危旧房改造可参照执行。

货币化安置随棚改而起，随棚改进入尾声逐渐淡化。现如今再推货币化安置，好在哪？

我们认为主要存在两方面优势：

一是对于被拆迁者来说，货币化安置可以让居民自主选择住房，并缩短过渡时间，补贴的力度也相较于其他方式也更大，能够提高安置效率和居民满意度；

二是对于房地产市场来说，目前各地力推的货币化安置途径是“房票安置”，房票安置表现为将被征收房屋按货币补偿金额量化，以房票形式核发给被征收人用以抵充购房款，并给予一定的政策性奖励、契税减免、购房补贴等，同时对于房票流通、期限、适用区域等有一定限制。虽然房票属于货币化安置的一种形式，但其使用限制决定其实质上更接近于以地换房、以房换房，不容易推高房价泡沫，同时避免资金外流，利好房地产市场存量去化。

上轮货币化棚改对商品住宅市场，不论销量、价格都呈现出积极的拉动作用。虽然本轮城改规模较小，但货币化安置对于房地产市场或有一定的带动作用。

“规避风险、稳妥推进”是第一要义

在本次出台的政策对于货币化安置的描述中，强调了要“稳妥推进”，目前的货币化安置工作，要和房地产存量和增量的工作进行统筹，这也是立足于房地产供求关系重大变化、严控增量优化存量提高质量等工作要求而进行的。

与此同时，政策还要求严格落实“一项目两方案”，严格筛选符合条件的改造项目，即每一个改造项目都要先制定征收补偿方案、资金平衡方案等，确保条件成熟的项目才启动实施，做到收支平衡、收益和融资平衡，方案不成熟，资金不能平衡的项目不能推进改造，也不能获得政策扶持。确保条件成熟的项目才启动实施，这能够有效避免项目和债务风险，切实维护城中村居民的合法权益，也能高效推动城中村改造进程。

城中村改造正在加速落地

近段时间以来，为了促进居民参与的积极性，多地城中村改造相关政策加速落地。

广州今年积极推进今年积极推进291个城改项目，目标完成固定资产投资1800亿元。

上海市房屋管理局在官网公布，根据规划接下来到2026年底，全市将全面启动66个整体改造项目。力争在2027年基本完成所有城中村项目的征收动迁工作。

深圳印发了《关于积极稳步推进城中村改造实现高质量发展的实施意见》，全力推进城中村改造，涉全市约40%建面，排行前三的区为龙岗、宝安、龙华。

杭州公布了最新的中心城区征收方案；成都落地了城中村改造项目清单；武汉落地了新的城中村改造计划等。

10月26日，苏州货币化城改去库存的新闻，得到了官媒央视2套财经报道。首次对外公布了一系列重磅数据——涉及275个项目，其中约三分之一将进行整治，剩余三分之二将被拆除；今年预计可以消化14000套左右的存量住房，明年将消化更多。

房票的推进力度也越来越大。10月底以来，郑州、银川、广州、江西省等地均提出在城中村改造中大力推行房票安置。房票的优惠力度与适用范围进一步得到优化。

11月4日，郑州房票政策升级，不仅扩大了房票使用范围，允许房票在全市范围内通用，持有者可跨行政区购房，且根据票面金额购买一套或多套房源。还通过契税减免等措施，进一步降低了购房者的负担。

11月12日，广州市规划和自然资源局发布《关于房票安置“房源超市”的通告》，广州市所核发的房票可购买的房源范围为广州市全域范围内可售的新建商品房。

值得注意的是，11月4日，农业发展银行广东省分行向广州市黄埔区“五村七片”城中村改造项目发放专项借款1071万元，用于收购存量商品房用作村民安置房，标志着广东首笔收购存量住房用作安置房的专项借款资金落地广州。这是专项借款的首次突破，将收储存量商品房与城中村改造相结合，为存量商品房去化提供了新的资金，并拓展了新用途。国家开发银行、农业发展银行将于近期，陆续向“五村七片”项目发放首期2.5亿元专项借款用于购买安置房。

另外，佛山市南海区黄岐东秀城中村改造项目也于近日签订安置房回购协议，两家政策性银行将于近期发放购买安置房专项借款11.9亿元。

总的来看，本轮城改的扩围，势头是造起来了，如果各地能够积极参与落实，对于楼市“止跌回稳”肯定会形成助力。

不过也要理智地看到，当前房地产市场尚未止跌，许多城市，尤其是人口竞争力偏弱的三四线城市，库存量仍非常大，即使不再开发新盘，存量房去化也需要很长时间。同时，根据近期房企多为谨慎的投资态度也可以看出，目前房地产热度较高的依旧是北京、上海、深圳、杭州、广州等核心城市的重点区域，当前房地产市场依旧不算乐观。

拆除一批城中村的确可以激发部分购房需求，推动去库存，但这也意味着杠杆或负债会向政府端偏移。目前财政情况仍然较为吃紧，本轮城改应该不会“下猛药”。加之存在一定参与门槛，真正落实起来也不一定能全面覆盖到名单里近300个城市。

预计本轮城改力度会相对温和，能够得到较大受益的还是一线以及核心二线城市，毕竟在大形势仍不算理想的状态下，资金会自发地流向更安全的地方。

图表：中央层面关于“城中村改造”的相关政策梳理

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