日内瓦四公约75周年：红十字与红新月国际大会在确保平民保护方面起何种作用？

Law & Policy Blog

推荐语

第34届红十字与红新月国际大会于2024年10月28日至31日在瑞士日内瓦召开。会议期间，1949年日内瓦四公约的缔约国以及国际红十字与红新月运动各组成部分相聚一堂，在本届国际大会主题下共同探讨人道议题。

在本篇博客中，红十字国际委员会法律顾问埃伦·波莉钦斯基回顾了国际大会在起草1949年日内瓦四公约，特别是在起草保护平民的《日内瓦第四公约》过程中发挥的作用。

日内瓦四公约75周年：
红十字与红新月国际大会在确保平民保护方面起何种作用？

2024年10月，第34届红十字与红新月国际大会现场图

日内瓦四公约的起草史已经得到了深入探究，这并不令人意外；但红十字与红新月国际大会的贡献则或许较少为人所知，值得强调。正如菲利普·阿普拉纳尔普在研究国际大会对日内瓦公约形成作用时所指出的，国际大会自19世纪起就开始支持修订日内瓦公约的草案，并向为最终确定并通过这些核心人道条约而召开的外交会议提出建议。

在更新红十字国际委员会《1949年日内瓦第四公约评注》的过程中，我的同事和我必须花费大量时间阅读往届国际大会的报告和会议记录，我们深刻认识到国际大会对今天所知的日内瓦四公约的形成至关重要。

国际大会每四年召开一次，汇聚了国际红十字与红新月运动和1949年日内瓦四公约的缔约国。自1867年以来，国际大会一直作为全球论坛，旨在促进并激励各国政府、政策制定者以及国际红十字与红新月运动各组成部分就人道议题展开辩论（红十字与红新月运动各组成部分包括红十字国际委员会、红十字会与红新月会国际联合会，以及192个辅助各自政府的国家红会）。起初，国际大会每次在不同的城市召开，但近期都在瑞士日内瓦举行。国际大会为人道议题辩论提供了重要平台。正因如此，它“过去是且现在仍是就实施并尊重〔国际人道法〕展开对话的论坛”。

国际大会参会方

每届国际大会都会颁布名为“决议”的正式决定，其中许多涉及国际人道法。与会方还可通过个别或联合保证的形式作出承诺。国际大会通过的决议都是与各国政府代表合作制定的，从而“有助于各国政府最终采纳决议”。1948年斯德哥尔摩国际大会通过的第19号决议就是一例，该决议启动了1949年日内瓦四公约的正式谈判。

2024年正值1949年日内瓦四公约75周年，第34届红十字与红新月国际大会也已召开，此刻正是强调国际大会对于日内瓦四公约特别是保护平民的《日内瓦第四公约》一些重要贡献的绝佳时机。

从东京到日内瓦：
国际大会与平民保护

虽然国际大会自1864年第一项日内瓦公约缔结以来，在日内瓦公约每一次演进过程中都发挥了作用，但最值得关注的或许是其对于1949年日内瓦四公约形成的作用。

1949年日内瓦四公约的数项创新之一是增加了《关于战时保护平民之日内瓦公约》，即《日内瓦第四公约》。将这些保护平民的规定纳入日内瓦公约体系经历了漫长的过程，而国际大会在其中发挥了关键的作用。

第一次世界大战期间，1906年《日内瓦公约》无法为成千上万平民提供充分保护的问题已非常明显。红十字国际委员会和其他实体注意到，面对全面战争，平民缺乏法律保护。

1929年《关于伤者病者的日内瓦公约》和《关于战俘待遇的日内瓦公约》通过时，外交会议建议“应进行详尽的研究，以促成缔结一项关于在交战方领土或在被交战方占领的领土上敌国平民的境遇和保护的国际公约”。

红十字国际委员会充分研究了平民保护的问题，并在1934年东京国际大会上提交了关于在交战方领土或在被交战方占领的领土上敌国平民的境遇和保护的国际公约草案。该草案被称为“东京草案”。在东京大会上，红十字国际委员会“坚持认为各国政府亟需召开外交会议”以通过该公约（作者译文）。第39号决议责成红十字国际委员会采取措施，确保条约尽快通过。

1934年在日本东京举办的国际大会。

然而，四年后，编纂保护平民公约的工作进展甚微。1938年6月，第16届国际大会在伦敦召开。时任英国红十字会会长的伊丽莎白公主迎接了与会代表。会议议程包括“日内瓦公约的修订、解释与延伸”。

在伦敦大会上，瑞士代表卡米耶·戈尔热代表法律委员会作报告，为修订现有的日内瓦公约发出行动号召：

“我们面前是可以锻造更好工具的铁砧和铁锤，这些工具可以更有效地减轻痛苦，使战争炼狱不再那么可怕，我们还能犹豫吗？我知道在座各位的回答。我们必须行动起来，行动起来，不要不当拖延，不要担心政府和议会那些例行公事的干扰，要毫不迟疑地推进公约修订，这些公约非常必要，但仍不充分。”

作为回应，国际大会通过了第10号决议：“公约草案”，建议召开外交会议，根据国际大会讨论的草案修订1929年日内瓦公约和《海牙第十公约》，并强调有必要单独制定一项致力于保护平民居民的公约。

1939年6月，瑞士宣布将于1940年初召开外交会议谈判条约。但在1939年9月，纳粹军队入侵波兰。由于各国和红十字与红新月运动将注意力转向了第二次世界大战，任何关于东京草案或类似保护平民公约的进一步谈判都被无限期推迟。

正如美国红十字会会长、红十字会联盟主席贝兹尔·奥康纳在第二次世界大战结束后的发言中指出：

“回顾1938年伦敦国际大会的成果，我们必将震撼于当时一些建议展现的远见卓识。其中一两项建议的设想几乎是预言性的。虽然纯粹的假设可能无益，但我们不妨设想，如果第二次世界大战在我们身边爆发前，红十字能够成功让世界接纳战时保护平民的公约，并能强化和扩展关于战俘待遇的公约，结果将会如何。”

缺乏专门保护平民的多边公约并不意味停止了保护平民的努力。红十字国际委员会通过协商，成功地让几个冲突当事方将1929年的战俘公约类推适用于许多平民被拘禁者。红十字国际委员会还不断提出编纂平民保护规则的建议。

1945年2月15日，在和平尚未实现之时，红十字国际委员会宣布其正在为修订日内瓦公约做准备，以应对战争期间的暴行。然而，并非所有暴行都得到了同等考虑。斯里尼瓦斯·伯拉等指出，起草者似乎优先考虑了欧洲的战争经历，而忽视了东南亚和其他地区的经历。范戴克指出，《日内瓦第四公约》未能涵盖第二次世界大战中所有类型的伤害。他还提及，出于对未来战争的准备，政治考虑也是国家谈判的驱动因素。

1947年9月，国家红十字会与红新月会特别委员会被召集起来，为即将在斯德哥尔摩召开的国际大会做准备。特别委员会由法国红十字会主持，13个国家红会、红十字会与红新月会联盟以及红十字国际委员会共同商讨为即将召开的国际大会准备的公约草案，旨在“将公约惠益扩展至所有类别的群体，特别是在上次战争中惨遭极其残酷对待的平民”。

在特别委员会会议期间，丹麦和希腊红十字会代表分别提出了保护平民公约草案的替代案文，它们更加强调必须确保被占领土上的平民居民能够充分获得食物。尽管这些拟议草案被提交给了红十字国际委员会以纳入现有的保护平民公约草案，但最终未被采纳。

1948年，瑞典斯德哥尔摩，第17届国际大会现场

1948年，最初计划于1942年召开，但被第二次世界大战延误的第17届国际大会在斯德哥尔摩召开。瑞典红十字会会长福尔克·贝纳多特伯爵在国际大会开幕致辞中指出：

“这是红十字国际大会自第二次世界大战以来第一次召开。第二次世界大战以极具毁灭性的方式摧残了各国及各国人民。因此，在此讨论这些极为重要的问题是理所当然的。这些问题将深刻影响未来各代，究竟是各国及人民能如我们希望的那样和平共存，还是人类再度被迫经受战祸。”

斯德哥尔摩国际大会于1948年8月20日至30日召开，周一至周六举行会议，8月22日和29日两个周日休息。在大会的众多议题中，其中一项是提出并讨论公约的修订草案。

前三项公约草案都是对现有公约的更新，而第四项则是全新的公约。正如红十字国际委员会主席保罗·吕埃格尔在全会上发言时强调，关于保护平民的公约草案“给红十字带来的荣誉很可能不亚于1864年提议设立第一项日内瓦公约。”

红十字国际委员会提交的条约草案交由法律委员会讨论。法律委员会由三个小组委员会构成，分别负责“平民居民问题”、与伤者病者相关的日内瓦公约，以及关于战俘的公约。小组委员会会议在8月21日至26日举行。

法律委员会决定应起草四项条约，而非一项一般性的条约，因为“可能出现的意外情况极为多样，有时有必要为我们认为所有公约共有的条款保留不同的措辞。”

法律委员会在大量讨论后提交了公约草案，也认识到许多未决议题将在最终通过公约的外交会议上继续讨论。全会审议了草案，并通过了第19号决议：“国际公约草案”。决议对公约草案表示支持，在总体建议中指出“这些草案特别是关于平民保护的新公约符合世界人民的根本愿望，界定了人人有权享有之保护的基本规则”，并呼吁“尽早”召开外交会议以最终确定并通过公约。

这些被称为“斯德哥尔摩草案”的案文构成1949年外交会议讨论的基础。1949年外交会议通过了我们今天所知的1949年日内瓦四公约，包括保护平民的《日内瓦第四公约》。外交会议于1949年4月21日召开，日内瓦四公约于1949年8月12日正式通过。四项条约的谈判过程相对较短，这无疑得益于斯德哥尔摩国际大会及此前的准备工作。

1949年瑞士日内瓦召开的外交会议

1949年后：持续加强平民的
法律保护

《日内瓦第四公约》的缔结并不代表国际大会加强平民法律保护工作的结束。国际人道法传统上关注伤者病者与被俘战斗员，将平民保护全面纳入国际人道法，必然有很多工作要做。

值得注意的是，《日内瓦第四公约》主要保护落入敌方之手的平民。而保护平民免受敌对行动影响在当时被认为过于政治化而未能处理。红十字国际委员会的起草者只能等待，但时机很快到来。在1957年新德里召开的第19届红十字国际大会上，红十字国际委员会提交了关于保护平民居民免受敌对行动影响的《限制战时平民居民所受危害的规则草案》。本届国际大会第13号决议鼓励红十字国际委员会将案文提交各国，但由于未能得到响应，最后无果而终。在1965年维也纳国际大会上，红十字国际委员会提交了关于“以法律保护平民居民使其免受不分皂白作战行为危害”的报告。本届大会还通过了第28号决议：“保护平民居民免受不分皂白作战行为的危害”。

1965年，在维也纳举行的第二十届红十字与红新月国际大会上，红十字运动的七项基本原则获得正式通过。

在1969年伊斯坦布尔第21届国际大会上，第13号决议：“重申并发展适用于武装冲突的法规和惯例”授权红十字国际委员会考虑发展国际人道法。红十字国际委员会遵从了要求，并在1973年德黑兰第22届国际大会上提交了日内瓦四公约两个附加议定书的草案，分别适用于国际性武装冲突和非国际性武装冲突。

1974至1977年间召开了关于重申并发展适用于武装冲突的国际人道法的外交会议，最终于1977年6月8日通过了两个附加议定书。附加议定书使传统上由1899年和1907年海牙公约规制的敌对行为规则终于得以纳入日内瓦公约体系，这些规则保护平民避免成为攻击目标，并禁止不分皂白的攻击。

2024年：
“应对不确定性，增强人道力量”

第34届红十字与红新月国际大会于2024年10月28日至31日在日内瓦召开，主题为“应对不确定性，增强人道力量”。本届国际大会没有拟议的国际人道法新条约，而是着眼于营造尊重现有国际人道法规则的文化。国际人道法委员会会议在10月29日举行，大会用整整一天专门关注国际人道法，并特别关注如何构建遵守国际人道法的普遍文化。全天安排有若干主题讨论和会边活动。

第34届红十字与红新月国际大会于10月31日落幕，会议通过了五项决议，旨在推进人道方案以应对全球挑战。

此外，会上提出两项具体影响国际人道法解释和适用的决议草案。第一项标题为“迈向遵守国际人道法的普遍文化”；第二项标题为“在武装冲突期间保护平民和其他受保护的人员和物体免受信息和通信技术可能造成的人道代价”。大会的“人道村”还设置了一个展位，提供与1949年日内瓦四公约相关的工具和资源，包括红十字国际委员会关于日内瓦四公约的新版评注。

这些决议草案与所提供的帮助解释和适用国际人道法的材料表明，国际大会推进武装冲突期间平民法律保护的工作仍在继续。

Law & Policy Blog

本文作者：

埃伦·波莉钦斯基
红十字国际委员会法律顾问

免责声明

虽然本博客由红十字国际委员会主办，但除非特别指出，不应以任何方式将其解读为红十字国际委员会的立场，其内容也不构成委员会的官方政策或信条。

01

●红十字国际委员会为何对战争中的“有害信息”感到担忧？

02

●COP29| ICRC呼吁在冲突地区采取积极有力的减缓措施并扩大气候行动规模

03

●黎巴嫩 | 被战争夺走的童年

04

●出版物甄选 | 《战地救护面临危险》

红十字国际委员会