跨境合规观察｜《两用物项出口管制条例》简析【走出去智库】

走出去智库（CGGT）观察

10月19日，《中华人民共和国两用物项出口管制条例》(以下简称《条例》)公布，自2024年12月1日起施行。《条例》作为中国涉外法治体系建设的重要成果之一，整合了相对分散的两用物项管理法规，总结了符合中国国情的先进实践经验，为有效贯彻落实《出口管制法》，在维护国家安全的前提下实现可持续的高质量发展奠定了重要基础。

走出去智库(CGGT)特约法律专家、金杜律师事务所跨境监管团队牵头合伙人刘新宇认为，基于近年来的国内外形势变化，《条例》在总结现行两用物项出口管制行政法规实施经验和借鉴国际经验做法的基础上，既着力提升两用物项出口管制效能，又营造可预期的贸易制度环境，旨在通过完善出口管制措施，为维护国家安全和利益提供制度支撑和法治保障。

《条例》有哪些重要内容?今天，走出去智库(CGGT)刊发金杜律师事务所刘新宇律师团队的文章，供关注跨境合规的读者参阅。

要点

1、《条例》将作为统一两用物项出口管制领域的行政法规，解决现行法规相对分散、管制措施不够完善等问题，进一步提升两用物项出口管制的管理效能。

2. 对两用物项出口管制制度进行了全面细化，包括后续会发布统一的两用物项出口管制清单，明确了对临时管制措施的程序性要求，强化了针对最终用户和最终用途的管理，细化了管控名单制度，并增加关注名单制度。

3. 将出口管制的域外适用效力具体化，进一步明确企业在出口管制领域的义务和责任，因此企业应重视对物项最终用户和最终用途的风险把控，做好日常的出口管制合规管理工作，妥善保管相关资料，以应对相关主管部门的监督与问询。

正文

2024年9月18日，《中华人民共和国两用物项出口管制条例》（以下简称“《条例》”）经国务院第41次常务会议审议通过，10月19日晚，《条例》终于正式公布，自12月1日起施行。《条例》的制定是中国涉外法治体系建设的重要成果之一，也是为贯彻落实《中华人民共和国出口管制法》（以下简称“《出口管制法》”），进一步总结适合中国国情的、先进的实践经验，整合现行分散的两用物项管理制度规定，从而实现高质量发展和高水平安全良性互动的重要涉外法规之一[1]。

《出口管制法》自2020年12月1日起实施以来，作为统领出口管制领域工作的核心法律，确立了中国出口管制制度的基本框架与规则。为更好地贯彻落实《出口管制法》，加强并规范两用物项出口管制，2022年4月22日，商务部公布了《两用物项出口管制条例（征求意见稿）》（以下简称“征求意见稿”），面向社会公开征求意见。商务部、司法部等相关部门充分研判相关意见，推进《条例》的立法工作，具体体现在《国务院2023年度立法工作计划》首次将条例的相关工作予以列入，提到要“预备制定两用物项出口管制条例”，《国务院2024年度立法工作计划》则提到要“制定两用物项出口管制条例”。

基于近年来的国内外形势变化，《条例》在总结现行两用物项出口管制行政法规实施经验和借鉴国际经验做法的基础上，既着力提升两用物项出口管制效能，又营造可预期的贸易制度环境，旨在通过完善出口管制措施，为维护国家安全和利益提供制度支撑和法治保障。《条例》共6章50条，本文将对《条例》的要点进行简要评述，谨供广大企业参考和实践运用。

01、统一两用物项管理，提升两用物项出口管制效能

在两用物项出口管制领域，中国先后出台了《中华人民共和国核两用品及相关技术出口管制条例》《中华人民共和国导弹及相关物项和技术出口管制条例》《中华人民共和国生物两用品及相关设备和技术出口管制条例》《有关化学品及相关设备和技术出口管制办法》等法规。《条例》颁布后，根据《条例》第50条，上述4部法规都将自《条例》生效之日起废止。这意味着《条例》即将作为统一两用物项出口管制领域的行政法规，解决现行法规相对分散、管制措施不够完善等问题。

需要指出的是，《条例》适用于对两用物项、以及其他与维护国家安全和利益、履行防扩散等国际义务相关的货物、技术、服务等物项的出口管制，而根据《条例》第47条的规定，以下两用物项的出口管制需要适用的法规值得特别注意：

针对两用物项中监控化学品的出口管制，应当优先适用《中华人民共和国监控化学品管理条例》（以下简称“《监控化学品条例》”）的规定，《监控化学品条例》未规定的事项则可以由国务院工业和信息化主管部门依照《出口管制法》和《条例》执行。

针对部分导弹及相关物项和技术的出口管制，即《中华人民共和国导弹及相关物项和技术出口管制条例》所附《导弹及相关物项和技术出口管制清单》第一部分所列物项和技术的出口，纳入军品出口管理清单，依照《中华人民共和国军品出口管理条例》及其他有关规定办理。

02、细化实化两用物项出口管制制度

1.统一的两用物项出口管制清单

关于两用物项出口管制清单，目前除了《两用物项和技术进出口许可证管理目录》以外，还有《核两用品及相关技术出口管制清单》《导弹及相关物项和技术出口管制清单》《生物两用品及相关设备和技术出口管制清单》《有关化学品及相关设备和技术出口管制清单》等。

《条例》第11条规定：“国务院商务主管部门依据出口管制法和本条例的规定，根据两用物项出口管制政策，按照规定程序会同国家有关部门制定、调整两用物项出口管制清单，并及时公布。制定、调整两用物项出口管制清单可以以适当方式征求有关企业、商会、协会等方面意见，必要时开展产业调查和评估。”本条与《出口管制法》第4条、第9条第1款的要求相适应，但相较于2022年征求意见稿第13条，本条删除了“清单内的物项设置管制编码”以及制定和调整清单时的具体考虑因素。

尽管目前统一的两用物项出口管制清单暂未公布，但司法部、商务部负责人在就《条例》答记者问中称，“目前，商务部正在制定统一的两用物项出口管制清单，将与《条例》同步实施”[2]。据此，可以理解为已确定后续会出台统一的两用物项出口管制清单，届时商务部等部门可能会进一步修改、甚至废止相关的规章、规范性文件和目录文件，以完成统一的两用物项出口管制清单。

2.临时管制

除了针对两用物项出口管制清单所列物项进行出口管制之外，商务部针对特定物项可以采取临时管制和禁止出口措施。依据《出口管制法》第9条第2款的规定，《条例》第12条对实施临时管制的程序性要求进行了细化，明确了实施临时管制的次数和期限，以及对实施临时管制的评估要求。具体为，临时管制的实施期限每次不超过2年，且临时管制实施期限届满前应当及时进行评估，根据评估结果作出以下决定：（一）不再需要实施管制的，取消临时管制；（二）需要继续实施管制但不宜列入两用物项出口管制清单的，延长临时管制，延长临时管制不超过2次；（三）需要长期实施管制的，列入两用物项出口管制清单。

3.最终用户和最终用途管理

《条例》基于《出口管制法》的相关规定，进一步加强了出口活动全过程的最终用户和最终用途管理，主要在以下方面做了以下补充和细化：

首先，《条例》第16条、第24条规定，申请两用物项出口许可，必须提交两用物项最终用户和最终用途证明文件，并且不得擅自改变两用物项的最终用户和最终用途。

其次，《条例》第18条、第25条规定，最终用户和最终用途发生变化的，出口经营者应当立即停止出口，向国务院商务主管部门报告并配合核查。

再者，《条例》第26条借鉴国际经验做法，建立关注名单制度，规定对不配合最终用户和最终用途核查的有关进口商、最终用户，可以列入关注名单，出口经营者与其交易不得享受各种许可便利措施，并明确了经商务部核实后可将受关注实体移出该名单。该关注名单制度是相较于《出口管制法》以及征求意见稿的新规定，实际上是一种“灰名单”制度。这也要求有关进口商、最终用户需要配合商务部对于最终用户和最终用途的核查，按照要求及时提供有关证明材料等。

4.管控名单制度的进一步细化

《条例》从以下几个方面对《出口管制法》第18条规定的“管控名单”制度进行了进一步细化：

明确了进口商、最终用户被列入管控名单的具体情形（第28条）；

规定了能够对列入管控名单的进口商、最终用户采取的限制措施，包括禁止或限制有关两用物项交易、责令中止有关两用物项出口等（第29条）；

规定了移出管控名单的行政程序。列入管控名单的进口商、最终用户需在配合调查，如实陈述有关事实，停止违法行为，主动采取措施，消除危害后果，按要求作出并履行承诺，不再有上述第28条规定情形后，方可向国务院商务主管部门申请移出管控名单（第30条）。

03、进一步规定两用物项出口的便利化措施

1.取消两用物项出口经营者登记制度

在经营资格方面，《条例》实施后，现行两用物项领域行政法规、规章规定的有关出口经营者登记制度被取消。具体而言，《条例》实施后，出口经营者无需事先申请两用物项出口经营者登记，可以直接申请出口许可。

2.细化通用许可制度

《出口管制法》第14条对通用许可制度进行了原则性的规定，也即，出口经营者建立出口管制内部合规制度，且运行情况良好的，国家出口管制管理部门可以对其出口有关管制物项给予通用许可等便利措施。基于此，《条例》细化了通用许可制度，在通用许可的适用条件、程序等方面作出了规定。

具体而言，《条例》第15条明确了通用许可的功能和有效期，第16条规定出口经营者建立两用物项出口管制内部合规制度且运行良好，具有相关两用物项出口记录和相对固定的出口渠道及最终用户的，可以向国务院商务主管部门申请通用许可，并列出了申请通用许可的材料要求。与征求意见稿规定的申请通用许可的条件相比，《条例》中条件设定略微放宽，但《条例》并没有对大家一直关心的“建立两用物项出口管制内部合规制度且运行良好”这一点给出更进一步的判断标准，期待相关部门在后续《条例》的执行过程中予以明确。

3.以登记填报信息方式获得出口凭证

在许可便利化措施方面，《条例》对接国际通行规则，对于符合特定情形的出口，例如出境维修、参展等活动，出口经营者可以“以登记填报信息方式获得出口凭证”，自行报关出口。

具体而言，《条例》第19条规定了可以以登记填报信息方式获得出口凭证的几种特定情形，即，（一）进境检修、试验或者检测后在合理期限内复运给原出口地的原最终用户；（二）出境检修、试验或者检测后在合理期限内复运进境；（三）参加在中华人民共和国境内举办的展览会，在展览会结束后立即原样复运回原出口地；（四）参加在中华人民共和国境外举办的展览会，在展览会结束后立即原样复运进境；（五）民用飞机零部件的出境维修、备品备件出口；（六）国务院商务主管部门规定的其他情形。

需要注意的是，相关出口要素发生变化时，出口经营者应当重新登记填报信息获得新的出口凭证，或者依据《条例》规定申请单项许可或者通用许可。此外，出口经营者知道或者应当知道出口不再符合上述情形，或者接到国务院商务主管部门通知的，应当立即停止出口并向国务院商务主管部门报告。

4.明确不能获得出口凭证便利化措施的情形

《条例》第20条对于不能获得出口凭证便利化措施的情形进行了进一步明确规定。出口经营者有下列情形之一的，不得申请通用许可或者以登记填报信息方式获得出口凭证：

（一）单位因两用物项出口管制违法行为受过刑事处罚，或者其与两用物项出口相关的直接负责的主管人员和其他直接责任人员因两用物项出口管制违法行为受过刑事处罚；

（二）5年内因两用物项出口管制违法行为受过行政处罚且情节严重；

（三）属于列入《条例》第28条规定的管控名单内的境外组织和个人在中华人民共和国境内设立的独资企业、代表机构、分支机构；

（四）国务院商务主管部门规定的其他情形。

04、域外适用范围的具体化

《条例》统筹推进国内法治和涉外法治，立足国情健全与国际通行规则相协调的出口管制制度，将出口管制的域外适用效力相关内容予以具体化。

《条例》第49条是体现其域外适用的关键条款，规定：“境外组织和个人在中华人民共和国境外向特定目的国家和地区、特定组织和个人转移、提供下列货物、技术和服务，国务院商务主管部门可以要求相关经营者参照本条例有关规定执行：（一）含有、集成或者混有原产于中华人民共和国的特定两用物项在境外制造的两用物项；（二）使用原产于中华人民共和国的特定技术等两用物项在境外制造的两用物项；（三）原产于中华人民共和国的特定两用物项。”本条采用了“可以要求”而非“应当要求”的措辞，表明主管部门可以根据具体交易情境决定是否启动相关法律程序，并灵活应对。

这一条款被认为在某些方面与美国《出口管制条例》（EAR）的外国直接产品规则（Foreign Direct Product Rule）和最低含量规则（De Minimis Rule）相似，在未来的执法实践中将授权相关政府部门对物项的域外管辖权，即对中国境外所涉及的中国原产物项，含有、集成或者混有中国原产物项的特定境外制造物项，使用中国原产物项的特定境外制造物项等的相关出口/再出口行为进行监管的权力。值得注意的是，根据我们的实践观察和业务经验，虽然《条例》第49条没有就产品中“含有、集成或者混有”中国原产物项的最低比例进行规定，这一不明确性可能会给后续该条款的理解与适用造成一定的困难，但在中国政府致力于优化高水平对外开放、营造优质营商环境的前提下，相关企业也许不必过于担忧。

此外，《条例》第38条还规定：“中华人民共和国公民、法人、非法人组织接到外国政府提出的与出口管制相关的访问、现场核查等要求，应当立即向国务院商务主管部门报告。未经国务院商务主管部门同意，不得接受或者承诺接受外国政府的相关访问、现场核查等。”这也与商务部公告2007年第60号的内容保持一致。

05、法律责任

与《出口管制法》的现有处罚规定相比，《条例》对于相关违法行为的打击整体呈现更为严格的趋势，违法行为涉及的主体范围更为广泛，处罚也更为严厉。下表是《条例》所涉处罚规定的简单整理，谨供参考。

06、企业关注要点的提示

《条例》的颁布实施，意味着中国的出口管制制度建设进入了新的阶段。相较于《出口管制法》，条例对很多重要内容做出了细化规定，这将给相关企业带来新的机遇和挑战，建议企业尽快结合《条例》的相关规定，进一步具体审视和整理相关业务流程和制度，重视和做好出口管制合规。具体而言，首先有以下要点值得企业优先关注：

（1）重视《条例》中所进一步明确的出口管制义务和责任。《条例》明确了两用物项的管制范围和管控要求，特别是《条例》第49条关于物项的域外适用效力，建议中国企业及海外机构参照《条例》完成出口产品的风险评估，以避免违反《条例》要求，并重新审视和相应调整相关业务模式暨海外经营策略；

（2）根据《条例》的规定，重新审查和完善与国外相关客户的买卖合同、委托合同等重要合同的相关条款，尽可能避免与行政强制性规定相抵触的情形出现；

（3）结合“关注名单”“管控名单”制度，加强对交易客户的筛查，并适时提前告知其合规义务，积极配合相关主管部门的监管和执法活动；

（4）重视对物项最终用户和最终用途的合规管理，做好日常的出口管制合规管理工作，妥善保管相关资料，以正常应对相关主管部门的日常监督和问询活动；

（5）积极主动地履行《条例》规定的报告义务，包括对两用物项的实际出口情况、不得适用出口凭证出口的情况、最终用户和最终用途风险情况、与管控名单内主体交易的情况、收到外国政府提出的与出口管制相关的访问和现场核查要求情况的报告义务。

尽管《条例》已经作出了许多可执行性较强的规定，但仍存在一些尚待明确或细化的内容。为了帮助社会各界尽快理解适用《条例》的规定，根据我们的经验，相关部门可能在《条例》实施的过程中适时公布一些典型案例，供社会各界参考、学习。此外，《条例》中也提到了诸多亟待下一步制定的文件，例如《两用物项出口管制清单》、两用物项的过境、转运、通运、再出口或者从海关特殊监管区域和保税监管场所向境外出口的具体办法等。建议企业接下来持续关注相关部门的立法和执法动向，及时了解最新信息，并据此及时制定或调整应对方案。

最后，相关企业应当抓住《条例》颁布实施这一契机，按《条例》要求做好内部制度建设，加强人力配备，必要时也可以咨询外部的两用物项出口管制专家，在做好风险评估的基础上，依法规范经营，有效规避和减少贸易合规风险，提高企业效率和效益，不断提升竞争力，树立诚信经营和负责任的良好企业形象，实现可持续发展。

脚注：

[1] 参考司法部、商务部负责人就《中华人民共和国两用物项出口管制条例》答记者问：https://www.moj.gov.cn/pub/sfbgw/zcjd/202410/t20241019_508011.html

[2] 同脚注1。

来源：金杜研究院

本文作者

刘新宇

金杜律师事务所合伙人

跨境监管团队

业务领域：出口管制与贸易合规、海关与外汇管理暨企业并购、重组等

刘律师多年来为包括众多跨国公司在内的各类国内外企业提供海关与贸易合规、出口管制暨外汇管理相关的法律服务，包括提供进出口业务咨询，办理应对海关审价、海关稽查、缉私调查案件暨走私刑事案件，并帮助企业改善通关体制，解决外汇跨境运营中的问题，办理出口管制相关案件并协助客户构建相应的合规体系。刘律师还担任中国人民大学海关与外汇法律研究所共同所长，中国政法大学研究生院兼职教授，《中国海关》智库专家。

李佳

金杜律师事务所顾问

跨境监管团队

业务领域：企业并购重组、出口管制、政府调查和危机应对等

李律师为多家知名企业协助制定出口管制风险应对预案，主要包括从出口管制合规视角为企业的投融资计划、上市安排、知识产权保护等方面提供战略性规划服务，并协助其构建出口管制合规体系。

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