美国批评我国在货币互换和国际融资担保中不透明，有什么目的？

内容提要：

美国财政部指责我国货币互换缺乏透明度。美国财政部官员指责国际货币基金组织，对我国政策和融资保证“过于宽容”。美国为什么开始关注我国在货币互换和国际融资担保中存在的一些问题？

一、美国财政部指责我国货币互换缺乏透明度。

10月1日，彭博社报道称，美国财政部负责国际金融的副部长布伦特·内曼（Brent Neiman），周二在官方货币和金融机构论坛主办的活动准备的讲话中，指责中国的外汇互换额度缺乏透明度，并敦促国际货币基金组织（IMF）谨慎行事，不要简单地将其纳入发展中国家的官方储备计算中。

这次会议是在本月晚些时候IMF和世界银行（World Bank）将于10月21日在华盛顿举办的年会召开之前的一次智库预备会议。美国财政部管理着美国在IMF中占主导地位的股份。

布伦特·内曼表示，随着时间的推移，中国人民银行已与其他新兴和发达市场国家签订了一系列货币互换协议，这是促进人民币发挥国际作用的更广泛举措的一部分。俄罗斯、巴西、阿根廷等国家在与中国货币交换额度方面表现突出。

布伦特·内曼说，但是，“中国人民银行缺乏对其每项货币互换安排细节的报告”，导致国际货币基金组织对这些协议的处理“令人困惑和不一致”。

布伦特·内曼指责中国人民银行掉期额度，通常对其使用有不透明的限制，并且可能不符合国际货币基金组织的规定，即储备资产必须“随时可用并由货币当局控制”。 而任何“带有繁重的使用限制或未公开披露的条款安排，不仅不符合使用国“随时可用并由货币当局控制”的IMF的规定，通常也不符合”美国对全球债务和发展融资的愿景“。

彭博社在报道此事提供的背景资料中介绍，此前不久，美国与中国就中国人民银行货币互换额度方面的一些细节进行了双边接触，并被列入了 8 月美国和中国高级经济官员召开的金融工作组会议的议程。

布伦特·内曼在讲话中，引用了斯里兰卡、老挝、苏里南和阿根廷与中国人民银行的货币互换协议为案例，来指责IMF以不同的方式对不同国家的货币互换额度进行了核算，不符合统一核算的原则，隐藏一些风险。他说例如，虽然斯里兰卡的货币互换贷款额度被称为“目前无法使用”，但老挝的工作人员表示，“不确定”这些货币互换资产是否与某些目的挂钩。

布伦特·内曼说，IMF“在计算准备金、分析债务可持续性和获得融资保证时，处理方式应一致并符合其既定政策”。

二、美国财政部官员指责国际货币基金组织，对我国政策和融资保证“过于宽容”。

报道还称，布伦特·内曼还批评IMF在评价中国的经济政策时“过于礼貌、宽容”， 未能对中国的产业政策进行足够严谨的分析。他还认为IMF应该更全面地披露中国和其他一些国家为支持IMF贷款计划而提供的融资保证。

布伦特·内曼在讲话中还对IMF对我国的态度提出了异常尖锐的批评。他认为，IMF需要成为一个“无情的真相讲述者”，但其对中国的年度经济评估没有对汇率和产业政策给予足够的关注。

布伦特·内曼说：“国际货币基金组织没有公开评论中国国有银行在管理中国汇率方面的作用，也没有公开评论为什么中国人民银行资产负债表的变化与中国国际收支数据中的准备金交易不一致”。

布伦特·内曼还批评IMF在披露中国和其他国家为补充IMF贷款计划而提供的外部融资保证方面缺乏透明度。他说，中国最近为阿根廷、厄瓜多尔和苏里南提供的补充贷款计划中提供了这样的融资保证，但这些计划没有兑现或严重延迟。

IMF上周批准了一项针对巴基斯坦的70亿美元贷款计划，其中包括来自中国、沙特阿拉伯和阿拉伯联合酋长国的融资保证，但这几个国家拒绝提供有关这些融资保证的细节。

布伦特·内曼表示，IMF在其计划文件中也仅将中国称为厄瓜多尔的“主要双边债权人”， 布伦特·内曼指责IMF，这种特殊宽容可能会减少债权人及时兑现承诺的动力。

三、美国为什么开始关注我国在货币互换和国际融资担保中存在的一些问题？

总体来说，随着双方以贸易政策为核心的经贸冲突，蔓延到俄乌战争、中东局势等地缘外交领域，双方的冲突可能不局限于既有领域，有持续扩大的趋势。毕竟在其他领域掌握到的一些抓手，在谈判时都将成为讨价还价的筹码。

实际上，美国开始关注我国在货币互换和国际融资担保中存在的一些问题，并不突然，早有苗头。美国在过去一年中，多次警告我国工业产能过剩、技术转让和国际货币与金融安排方面的一些做法，包括在财政部长珍妮特·耶伦（Janet Yellen）访问中国期间，也涉及这方面的议题，而这些议题，为上周生效的美国提高对华关税政策奠定了基础。

与此同时，由于中美两国在国内法律、国际活动方面的透明度和决策流程方面存在巨大的不同，可能双方对货币互换和国际融资保证方面透明性存在巨大的认知差异。

在发达国家，货币政策和对外金融往来，投资者和反对党议员盯得非常紧，基本上没有可以模糊的空间。但在我们这，一直习惯于将涉外的一些东西视作秘密而秘而不宣。包括对外货币互换的总额度，每个国家的明显额度、已经使用的额度、到期归还的额度、到期未能归还的额度、对外贷款的额度、对外提供的融资担保的额度，这些涉外金融数据央行对国内都没有公开。那么涉及其中一些双边约定的货币互换使用限制、到期不能偿还的责任，为他们提供融资担保的具体条款的约定，我们没有详细向IMF披露，也就可以理解了。

当然，站在美国或者IMF的角度，因为中美都是国际信贷方面较为重要的债权人，如果一方不能详细披露货币互换和融资保证的细节，在某一与中美双方都存在类似金融往来安排的国家发生违约事件之后，可能会存在债权人在收回债务方面的不平等问题，而确保国家之间的债务条款公平性，是IMF的职责之一。美国因此批评指责IMF，也有其合理性。

根据2024年2月18日中国日报网的报道，中国人民银行累计与超过40家境外央行或货币当局签署了双边本币互换协议。目前有效双边本币互换协议共31份，互换协议总规模合计约4.16万亿元人民币。

互换协议规模是可使用互换资金的上限，并不等同于资金实际使用规模。截至2023年末，境外央行或货币当局实际使用人民币互换资金余额为1149亿元人民币，实际使用余额占双边本币互换签约总规模不到3%。其中有无违约情况不详。

关于为外国提供融资担保的数据，仅能查询到一笔，2019年12月5日，中国交通建设发布公告称，公司子公司中国路桥为跟踪推进其主导的巴基斯坦开普省综合经济特区拉沙卡伊区项目，为其控股的巴基斯坦开普省综合经济特区拉沙卡伊区项目公司向国家开发银行贷款事项提供额度为约2490万美元的融资担保，期限为10年(含2年宽限期)。

【作者：徐三郎】