论西方民主的幻灭

2018年底，一场大规模抗议运动震惊了法国社会。这场运动因示威者身穿黄色背心而得名，最初是由反对提高燃油税引发的，但不久后其诉求就有所扩大。其中包括改革，使民众能够更直接地参与政治决策。

几周之内，马克龙就取消了燃油税上调。他很快提出了自己的雄心勃勃的民主倡议：首先，一场“大辩论”，涉及10,000多个地方会议和200万条在线评论；其次，公民气候大会（CCC)，要求150名随机挑选的公民提出解决气候危机的方案，并承诺他们的提案将直接提交全民公投。

这场大戏中的各方都声称自己是民主的捍卫者。燃油税的支持者指出，该税是由法国人民正式选举的代表实施的；他们抱怨说，黄背心试图绕过这一合法程序。与此同时，抗议者批评现代代议制政府，指责其偏袒富裕精英，并坚持认为真正的民治需要通过倡议和公投等工具直接参与。马克龙本人提出的建议旨在将对抗性对抗转化为相互尊重的讨论，体现了民主的理想，即理性、合作讨论和相互学习的过程。

这三种观点——代议制民主、直接民主和审议式民主——代表了人们对民主含义的直观和流行的思考方式。每种观点都有其明显的优点，突出了某些决策工具——选举、公投和公民大会——有助于确保公共权力服务于真正的公共利益。然而，由于过分强调寻找正确的程序，这三种观点最终都低估了民主的价值。

让我们看看气候大会（CCC）的实际结果，与会者制定了一个雄心勃勃的气候减缓政策计划。可悲的是，但也是可以预料的，马克龙否决了他们最激进的提案——包括4%的公司股息税——并削弱了许多其他提案，然后才允许进行承诺的全民公投。对于代议制民主的捍卫者来说，这是对制度的肯定：他们认为，普通公民制定的政策永远行不通，因此由民选领导人介入是正确的。对于倡导商议式和参与式创新的拥护者来说，这一结果意味着我们错失了一次重新思考共同决策方式的良机。对于许多“黄背心”示威者来说，马克龙背信弃义的行为进一步证明，政府需要直接听取民众的声音。

这种反应是很自然的。每当强大的利益集团阻挠民众的进步目标时，人们往往会责怪那些让他们得逞的特定机构，并推崇任何可能产生不同结果的替代程序。事实上，强调寻找正确的决策程序，是长期以来定义我们民主愿望的集体自治理想的自然结果。几代自由主义者、进步主义者和激进主义者都以各种方式追逐着真正集体自治的海市蜃楼，导致民主创新、改革和失望的循环。

为了摆脱这种循环，我们必须重新审视这一理想本身。无论我们的决策过程多么反应迅速、深思熟虑或包容各方，那些在背景权力方面具有系统性优势的人总会找到办法，使结果对他们有利。这种权力失衡会损害任何集体决策程序，即使是像黄背心运动所设想的那样最具参与性的程序。相反，我们必须专注于直接解决这些失衡问题。

这种失望的循环至少可以追溯到十八世纪，当时许多早期共和自治的倡导者支持地方控制，理由是这种安排将使被统治者能够牢牢控制他们的统治者。一些人认为，只有在小规模的社会中才能实现真正的自治，而那些对大规模现代国家的现实感到无奈的人则希望确保由对特定地方社区负责的代表来管理国家——就像美国和许多其他民主国家从中世纪英格兰继承的“领先者当选”制度一样。

然而，地方治理的主张也使内部人士能够囤积资源和权力。同样，得票最多者当选的选举制度使精英阶层能够通过选区划分巩固权力，并有利于两党制，使真正的挑战者难以出现。

部分出于对这些失去了希望的回应，后来的改革者倾向于避免地方控制，而倾向于顺应大众舆论。例如，在二十世纪初，美国的进步运动要求建立罢免选举、直接初选、倡议和公投等机制，作为削弱“镀金时代”寡头们巨大影响力的关键工具。在世界各地，新的民主国家越来越多地用全国选区的比例代表制取代简单多数决制。

但是，这种选举改革的成果喜忧参半；在某些情况下，甚至使情况变得更糟。在像以色列这样有许多政党的完全比例代表制中，组建多数派联盟的需要可能会使极小的极端主义政党拥有巨大的谈判能力。倡导者希望，民众多数会利用倡议和公投来推翻腐败、精英主导的立法机构，但实际上，这种全民投票的过程往往会产生相反的效果。想想第22号提案，在科技巨头花费超过2亿美元进行误导性广告宣传后，该提案否决了加州立法机构确保零工享受标准劳动保护的尝试。

虽然这种竞选支出通常是财富影响政治结果的最明显方式，但它也可能是最不重要的——特别是在德国或瑞典等欧洲民主国家，这些国家已经采用了许多美国进步人士推崇的政策。无论是通过为退休政客和官僚提供“金降落伞”工作、资助智库和撰写立法样本、巧妙影响决策者的文化背景和技术假设，还是仅仅通过资本撤出的结构性威胁，富裕精英和其他有权势的团体总能找到在幕后追求自身利益的方法。

需要明确的是，这并不意味着选举机构的结构完全不重要。相反，只要某些团体能够获得超乎寻常的非正式权力，他们就能适应任何正式程序。事实上，部分由于这个原因，近年来，选举改革的重要性在很大程度上被另一种民主创新范式所掩盖，这种范式强调普通民众在选举之外直接、审慎地参与决策。

“参与式包容”的理念通过回归早期公民共和党的核心直觉来应对现代大众政治的失败和畸形：真正的自治需要普通公民广泛参与小规模的面对面决策程序。然而，这种观点承认现代国家不能完全以这种方式治理，认为地方民众参与是大规模代议机构的重要补充（而不是替代）。

美国很早就开始采用这种模式，早在20世纪30年代就将参与式程序纳入新政政策——例如邀请当地农民参与制定农业调整管理局的政策和优先事项。1946年《行政程序法》(APA）扩大了这一关注范围，要求各机构在实施新规则前，在“通知和评论”期间征求公众意见；1969年《国家环境政策法》(NEPA）则要求各机构积极征求受影响社区的反馈意见。从欧盟到加纳和塞拉利昂，全球各国政府纷纷效仿这两种模式。

最近，其他地区也走在了前列。自20世纪80年代以来，拉丁美洲民主国家发展了丰富而独特的参与式实验传统。其中最著名的是，1989年在巴西阿雷格里港开创的参与式预算编制流程已被全球数千个城市采用，其中包括美国的许多城市。与此同时，为了应对成员数量和信任度下降的问题，欧洲各政党竞相采用更具包容性、更审慎和更透明的内部程序。法国的马克龙等政客还尝试了备受瞩目的公民大会。

在这些不同的背景下，参与式包容的核心承诺是，由中立协调人主导的相互说明理由的过程将逐步解决分歧，达成基础广泛的协议、妥协，或至少是每个人都认为公平的多数决定。由于决策考虑了全面的信息和不同的观点，因此不仅可能更好，而且可能赢得更大的忠诚度，因为它们反映了真正公平的共同创作过程。

当然，有时这种承诺确实能够兑现。当我们的政治分歧反映出观点不同的人之间信息不足或沟通不畅时，合作讨论可以消除集体决策的障碍，从而推进民主进程。然而，当我们的分歧反映出深层次的冲突和权力不对称时，同样的合作过程反而会转移正当的批评，并将普遍的反对意见转化为纯粹象征性的包容仪式。

以NEPA规定的咨询程序为例。从理论上讲，社区对拟议开发项目和开采项目影响的担忧应影响机构是否批准这些项目的决定。然而，在征求这些意见时，机构及其私营部门合作伙伴通常已为相关项目投入了大量资源。因此，他们更经常利用这些强制性的咨询来收集有关潜在反对者的信息，尽可能收买他们，并建立书面记录，以防日后发生诉讼。

这种参与式仪式远非让参与者决定管理其生活的规则，而是将他们转变为顺从的受体，让他们接受在很大程度上预先确定的结果。通过提出某些问题供讨论——比如资源开采的废弃物应该丢弃在哪里——那些制定参与程序议程和范围的人可以预先决定其他人的意见，比如项目是否应该继续进行，或者如何分配利润。参与者被要求加入为精英利益服务的叙事，假定某些“共同”的问题，并将解决方案描述为集体授权。

这种动态并非美国行政机构所独有。例如，贾斯金·迪隆（Jaskiran Dhillon）在研究加拿大政府对土著群体的政策时发现，其“包容性治理”的做法有助于将政治问题重新定位在“混合利益的中立空间”，殖民目标被中立的外衣所掩盖。国家被描述为白人定居者和土著人民的共同创造物，而不是前者对后者的强加，鼓励土著参与者将自己视为法律的平等共同创作者——所有证据都表明情况恰恰相反。

最后，让我们来谈谈参与式预算。当参与式预算首次在阿雷格里港和巴西其他地区推行时，它只是工人党（PT）及其在劳工运动中的权力基础所倡导的更大民主议程的一部分。然而，将这一模式推广到全球数千个城市的改革者忽略了这一背景，只关注复制某些决策程序。结果是在绝大多数情况下，参与式预算主要用于分配有限的经费，用于修路和购买学校用品等。

换句话说，在其他情况下，参与式预算编制不是让有组织的普通民众团体从根深蒂固的精英阶层那里获得真正的让步（正如在阿雷格里港所发生的那样），而是让精英阶层将做出有争议决策的责任外包出去，同时将关键资源和参与式能量从工会、政党和其他具有长期、大规模野心的团体那里转移出去。

在这些以及其他无数情况下，合作参与式论坛既可作为压力释放阀，将对手束缚在复杂、耗时且最终无效的协商程序中，又可作为开脱罪责的叙述，掩盖精英掠夺并使其合法化。事实上，参与式包容性在近几十年迅速普及，很大程度上归功于全球精英们日益认识到它最终符合他们的利益。从马克龙到马克·扎克伯格，再到一些大国里的富人和权贵们现在热衷于利用这种程序从其臣民那里收集有价值的信息，同时转移对不受欢迎的决定的责任，并削弱更具威胁性的反对派的力量。

参与式包容旨在确保普通人在议程制定和实施的隐秘且往往非正式的进程中拥有更大的发言权，它完善了完全专注于选举和立法程序设计的民主议程。但是，通过采用不同的程序来构建个人偏好并将其整合到集体决策中，其倡导者最终只是用一种过于狭隘的民主概念取代了另一种。参与式包容为普通公民提供了新的决策论坛，但它并不能确保他们拥有足够的资源或组织能力来有效利用这些论坛。

这可能是很难接受的教训。对于我们许多人来说，没有什么比普通人在小型协作决策过程中进行理性讨论更民主的了。然而，这种直觉并不能可靠地指导如何整体推进民主。不幸的是，参与式包容性并不比十八世纪共和党人感觉像自治的地方控制或十九世纪后裔青睐的直接形式的大众参与更不容易被强大的利益集团所控制。

为了摆脱民主创新、改革和失望的循环，我们必须停止将民主主要视为集体决策程序。最基本地说，现代选举民主只是将权力竞争引入和平渠道的一种方式，并激励获胜者不要同时忽视太多人的需求。虽然这听起来可能没什么，但它确实限制了任何团体完全夺取国家政权的能力。

更重要的是，这种对民主理想的理解——即主要在于抵制国家权力被攫取——为行动和改革提出了更有成效的议程，即专注于权力而非程序。（事实上，这种观点更现实地解释了许多常见的民主实践已经做到的事情。）如果具有普选权的竞争性选举能够防范最无耻、最恶劣的专制主义、盗贼统治和种族隔离，那么所有现存民主国家中争夺国家权力的不平等条件则确保许多其他形式的掠夺继续盛行。因此，我们首要的民主优先事项必须是直接解决这一失败，在社会力量之间寻求更平等的平衡。

具体来说，这意味着积极重新分配资源是民主的核心要求之一。例如，对财富和收入征收大幅累进税可以限制富裕精英和其他绝对特权群体享有的普遍优势。相反，将这部分收入用于全民公共服务或无条件现金转移，可以进一步缓解不同群体之间的资源不对称。重要的是，通过确保争夺国家权力的不同群体之间更加平衡，这两套政策都有助于保护国家权力不被任何特定群体所掌控。

针对不同行为者和群体的组织能力制定的政策也是如此。正如路易斯·布兰代斯（Louis Brandeis）和其他进步时代的反托拉斯主义者所认识到的，标准石油公司（Standard Oil）等垄断企业所拥有的超凡物质和结构力量，使其能够可靠地利用公共权力来谋取私利。联邦贸易委员会（Federal Trade Commission）主席莉娜·汗（Lina Khan）等当代新布兰代斯主义者（neo-Brandeisians）正在正确地重拾他们的见解，他们认为，亚马逊和Meta等现代类似企业是反托拉斯行动的适当目标，即使它们巨大的力量没有明显反映在更高的消费者价格上。

同样，知识产权制度、金融监管和公司法等许多不同政策领域的改革，可以严重限制强大行为者和集团囤积资源并协调追求其派系利益的能力。与此同时，劳动法、住房政策、医疗保健和银行监管方面的变化，可以促进弱势群体之间的集体组织和更广泛的团结形式。无论这些政策会带来什么其他成本和收益，抵制国家垄断的理想都让我们有充分的民主理由去推行这些政策。通过促进不同群体的组织能力达到更好的平衡，这些政策有助于保护国家权力不被任何特定群体所垄断，从而使其更紧密地与广泛的公共利益联系在一起。认识到这一点可能会扩大支持这些目标的联盟——事实上，类似的事情很可能促使民主党最近（虽然很温和）转向更有利于劳工的政策。

当然，鉴于美国目前的权力平衡，这些改革很少可能取得成功。对于旨在改变这种平衡的民主参与者来说，更紧迫的任务是找到平衡竞争环境的方法，而不预先设定实质性政策的这种巨大转变。部分原因在于需要重新设计某些决策程序，以容纳更广泛的参与。但是，参与式机构的目标不是最大限度地扩大个人层面的包容性，而是要精心设计，以对抗富裕精英和其他强势群体的力量，抵制他们拉拢他人。

在可行且适当的情况下，随机选择和快速轮换参与者有助于消除选择偏见。为了进一步创造公平的竞争环境，讨论中的政策和问题应尽可能简单透明，以便普通人能够理解其中的利害关系并做出正确的判断，而不必过多依赖可能腐败的精英协调人。例如，公民监督陪审团可以授权随机挑选的普通公民来判断行政决策是否符合公众利益。这种模式体现了专门针对精英俘获问题的程序性改革的所有设计原则。虽然没有任何机构能够完全免受拉拢，但这些特征有助于最大限度地降低其带来的危险——最大限度地提高此类改革推进真正民主目标的可能性。

然而，即使最好的程序性改革也只能带我们走这么远。为了实现真正的公平竞争，竞争者本身最终必须处于更平等的地位。在当代民主社会中，权力严重不对称，这就需要发展有组织的制衡力量。换句话说，我们扭转富裕精英和其他霸权集团普遍垄断的唯一希望，就是让弱势群体通过建立强大而独立的组织，在争夺国家权力的竞争中与前者抗衡。

当然，并非所有缺乏政治权力的团体都值得我们支持。例如，自我认同的新纳粹分子可能缺乏正式权力，但由于他们的主要目标是巩固白人至上主义——即利用国家权力来促进一个团体的利益而牺牲其他团体的利益——帮助他们建立权力显然会破坏本文所阐述的民主。民主的理想是抵制国家控制，它不再假装对所有无权无势的群体完全中立，而是强调有必要在那些利益与富裕精英和其他霸权群体的利益在结构上相对立的群体中加强组织——包括工人、债务人和房客，以及那些在种族、性别、种姓等方面处于系统性劣势的人。正是这些反霸权团体，在适当的支持和组织下，能够对目前最能从国家权力中获益的霸权势力构成最持续有效的制衡。

因此，保护和促进此类（潜在）反霸权团体组织起来的实质性政策必须成为我们民主议程的核心。例如在美国，关心民主健康的立法者最重要的优先事项不应是竞选资金改革、多议员选区、全国公投，甚至废除选举团——尽管这些措施可能会有一些帮助——而是按照《保护组织权利法案》的精神，制定保护和促进组织活动的全面立法。无论有没有这样的立法，我们其他人最关键的任务就是做好组织工作——在我们的工作场所、社区和其他地方。

广泛组织的力量在于它使普通人能够发挥他们唯一可靠的优势，即人数的优势，而这是他们相对于富裕精英和其他强大群体的优势。但至关重要的是，广泛参与本身是不够的。从索尔·阿林斯基（Saul Alinsky）到埃拉·贝克（Ella Baker）再到简·麦卡利维（Jane McAlevey)，这些组织者都认识到，参与最可靠地服务于独立组织内部的民主目标，这些组织建立在持久的面对面关系和团结一致对抗具体对手的基础上，而不是所谓的用于审议和决策的中立论坛。在一个普遍存在不平等和垄断的世界里，富人和有权势的精英们占据了绝对优势，战略和方向上的细微差别实际上可能产生巨大的影响。

在左派阵营中，人们曾经普遍认为，比起更加个人化和深思熟虑的政治参与形式，组织、团结、竞争和集体行动更为重要。在沉寂了几十年之后，这种做法似乎终于重新获得了关注。然而，这些实际承诺与民主作为集体自治的理想始终格格不入。

只要我们把“民主”主要视为公民个人聚集在一起平等做出集体决策的一种方式，我们就会倾向于用程序性术语来阐述其要求，而忽视最终决定我们所用程序的社会力量平衡。民主不应只是集体自治的幻想。

作者简介：塞缪尔·巴格（Samuel Bagg）是南卡罗来纳大学政治学助理教授，著有《权力的分散：批判现实主义民主理论》。

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