智库观点丨健全耕地保护制度要重视“十大关系”

■郧文聚 叶思菁 汤怀志

耕地安全是国家粮食安全的要害，是中华民族牢牢端稳粮食饭碗的关键。2024年6月1日施行的《中华人民共和国粮食安全保障法》将“耕地保护”设为第二专章，对建立健全新时代更高水平的耕地保护制度作出了系统要求。从现在起到2035年，是实现国家高质量发展的关键阶段，是健全最严格的耕地保护制度的重要时期，妥善处理耕地保护工作的十大关系至关重要。

（一）格局与禀赋的关系。耕地资源的区域性很强。改革开放以来，全国耕地格局发生巨大变化，传统“南粮北运”的格局已经转变为“北粮南调”，且呈持续深化的趋势，这与作物生长所需的光温水自然禀赋条件背道而驰。遵循自然地理格局，部署新时代更高水平的国家粮仓建设，时不我待。

（二）占用与补充的关系。我国新型城镇化、新型工业化已经进入高质量发展阶段，但国土空间优化配置工作仍在进行，耕地空间与建设发展、自然生态保护空间的调整不可避免，耕地占用与补充的规模仍将处于高位，规模大、范围广；农业结构调整占用耕地现象还十分突出，其背后牵涉重大的比较利益调整，一时还难以解决。改革占补平衡制度，改“小占补”为“大占补”是必要的，但必须充分考虑实施难度和分区分类差异，既要防止蛮干，也要防止不干。

（三）保护与利用的关系。最严格的耕地保护，是为了更好地利用、更加可持续地利用。我国人口众多、农产品数量和质量需求日益攀升，耕地资源相对不足，没有冗余空间安排耕地轮作休耕，降低化肥农药使用、合理安排农业机械化生产的现实条件也不充分，导致黑土地耕地变薄、变瘦、变硬，其他区域的耕地也呈现不同程度的退化问题，耕地土壤酸化、石漠化、荒漠化、盐渍化、水土流失等现象频发。必须采取有力措施，切实加强耕地利用中的保护保育。

（四）粮用与非粮用的关系。与我国新型城市化、新型工业化的快速发展相比，农业农村现代化的推进步伐较慢，农民家庭生计来源主要靠进城务工，一部分在乡农民依据经济规律选择了耕地利用“非粮化”，永久基本农田利用禁令被大规模、经常性的挑战和冲击。耕地“非粮化”治理，不能不顾客观情况，不能不顾农民家庭生计现实。治理“非粮化”，必须尊重历史和政策背景，必须遵循经济规律、自然规律。

（五）用地与养地的关系。耕地资源的基本性质，决定了用地必须养地，养地才能更好地用地。我国的耕地利用是多熟制，复种指数较高，轮作休耕制度难以落实，兼顾用养的农艺制度还难以为农业生产者所接受。东北地区，大豆种植一度归零。南方地区，紫云英等养地植物种植一直难以推广。秸秆离田、农牧分离日益深化。农产品贸易距离越来越远，作物营养物质循环链条被打断，传统精耕细作的农业生产模式面临严峻挑战。采取措施，大范围推进保护性耕作，研发推广保育型耕地利用技术十分迫切。

（六）高产与污染的关系。改革开放以来，大肥大水大机械，特别是过量使用农药和除草剂的所谓“农业现代化”生产方式推进较快，为提高粮食总产作出了重要贡献，为根本解决“吃得饱”的问题发挥了基础性作用，功不可没。发达地区和快速振兴地区，小工业，特别是有重金属污染风险的工厂开了禁、禁了开，留下了不少土壤炸弹，且地址登记不全。矿山开发，绿色开采过程监管不到位、闭矿污染风险处置不到位，也留下了不少烂摊子。镉大米屡屡在市场和高校食堂被发现曝光。农业面源污染、工业场地污染对耕地土壤健康的威胁十分严峻，土壤污染攻坚战到了必须扣响发令枪的时刻。没有耕地土壤健康，就没有农产品品质安全，就没有人体健康安全。耕地保护必须把建设生态良田放在突出位置。

（七）保护与建设的关系。世界强国一定是农业强国，一定能够靠自己的力量解决吃得饱、吃得好的问题。农业强国必须有强大的耕地资源做支撑保障。我国耕地资源的广度开发已经接近尾声，必须加强深度开发，运用自主原创的耕地利用技术。而先进耕地利用技术的运用，离不开高水平、高质量的农田基础设施建设。日本的水稻田建设，工程设计寿命40年，我国的高标准农田建设标准仅为15年，实际完好水平还达不到这个标准要求。提升改造10亿亩高标准农田，再建设5亿多亩高标准农田，有计划地在2035年前，将15.46亿亩永久基本农田全部建成“智慧生态良田”，建成一大批“万亩连片”的新时代更高水平的国家粮仓。这项工作，应该列为“十五五”“十六五”国家发展规划目标。

（八）管理与治理的关系。生态文明体制下重新组建的自然资源部、农业农村部、生态环境部是落实最严格的耕地保护制度的责任主体，自然资源部门承担空间规划、用途管制、利用管理、耕地保护、生态修复、权益核算源头管理职责；农业农村部门承担耕地资源利用过程的保护职责；生态环境部门承担守门员职责，对耕地生态环境变化及其管控承担首责；水利部门及其他相关部门依据分工承担相应责任。应该说，耕地保护的行政管理分工是明确的。但是，耕地保护工作仅仅依靠行政管理是不够的，必须充分认识耕地保护工作的复杂性、系统性、全局性、区域性，构建与区域具体情况相适应的多元共治体系，以行政为主导，综合运用法律、经济、工程、公益等多重治理手段，落实全社会共同责任。

（九）优化与开发的关系。我国存量耕地19.14亿亩，维持目前的农产品消费结构还有点力不从心，每年还需要进口一部分农产品，弥补缺口、调剂消费品种结构。从高质量发展、高品质生活的未来分析，从立足国内保障来看，耕地保护必须两手抓，一手抓耕地存量优化，更加节约集约、高效精细地利用好现有耕地资源；一手抓非传统耕地资源开发，落实“大食物观”，推动以保障口粮的传统粮食安全向食物品类更加丰富、结构更加优化、品质更有保障的食物安全转变。盐碱地、沙地、戈壁等空间的农业利用，设施农业的发展，海洋牧场的建设，都要积极谨慎地探索，反对一哄而上。耕地保护，不应该排斥林地、草地、陆域养殖水面的合理开发利用，耕林矛盾、耕果矛盾、耕草矛盾、耕水矛盾要逐步探索予以化解。

（十）保护与创新的关系。新时代更高水平的耕地保护，需要大力整合耕地保护科技创新资源，切实加强创新项目安排，创新平台建设和创新人才队伍培养，积极推动土地科学与技术学科建设。要发挥举国体制优势，聚集行业高端科技创新力量，破解耕地保护科学难题。数值定义世界、精细决定未来。要研制耕地资源关键要素获取技术、装备与系统，加快研制生态良田工程技术体系，提升耕地资源全程监测监管能力，建立智慧智能的耕地资源安全保障科技体系。另一方面，要缩短科技创新成果转化应用的时间，要鼓励把论文写在大地上，把最新的耕地保护科技创新成果转化为管理效率、治理能力和生产要素。

（郧文聚，自然资源部土地工程技术创新中心主任，二级研究员；叶思菁，北京师范大学地理科学学部副教授；汤怀志，中国农业大学土地科学与技术学院副教授）

图片来源：摄图网授权

总 监 制丨王 辉车海刚

监 制丨李丕光 王彧 刘卫民

主 编丨毛晶慧 编 辑丨陈姝含