土地财政难持续 改革脱困正当时

证券时报记者 郭博昊 贺觉渊

今年前5个月，国有土地使用权出让收入（下称“土地出让收入”）为12810亿元，同比下降14%，走弱趋势短期难以改善。“土地财政难以持续”已成为共识，地方财政如何从土地财政中脱困亟待解决。受访专家认为，从土地财政中脱困，需要以新一轮财政体制改革为契机，通过完善地方税体系建设和拓宽地方财源等，使之有比较合理稳定的财力，实现财力、事权和支出责任相匹配。

土地财政正“退潮”

伴随房地产市场供求关系转变，土地市场自2021年起热度逐渐退去，土地出让收入从2020年的8.7万亿元降至2023年的5.8万亿元。据粤开证券研究院预测，2024年土地出让收入或较上年减少约1.1万亿元。

土地出让收入是地方政府性基金预算收入的主要收入来源，也是长期以来“土地财政”模式赖以持续的基础。粤开证券首席经济学家、研究院院长罗志恒表示，过去，土地财政之所以难以避免，是因为对地方政府而言，出让国有土地使用权可以获取财政收入，推动房地产及其上下游行业快速发展，带动本地经济增长，但同时，财政机制上又缺乏对地方政府出让国有土地使用权的约束。

中指研究院指数研究部总经理曹晶晶对记者说，应当看到，土地财政推动城市的工业化与城镇化发展，是特殊环境下地方政府的理性选择。但过度依赖土地财政模式不可持续，土地出让收入会受到房地产行业周期影响，具有不稳定性。

从2020年到2023年，地方政府性基金预算本级收入减少超过2.3万亿元，不仅直接减少了地方政府的可用财力，还降低了地方政府对显性债务的偿债能力。

中国社会科学院财经战略研究院研究员张德勇对记者表示，不可否认，土地财政对地方政府曾是一种比较有效的收入来源，但随着土地资源因开发利用而逐步减少，未来地方财政收入的主要来源很难再是土地财政。

以税制改革充实

地方财力

1994年分税制改革后，我国逐渐建立起以营业税为主体的地方税体系；但“营改增”后，营业税取消，地方政府失去了主要的地方性税源。随后，地方政府走向逐渐依赖土地财政的道路。

土地财政“退潮”后，寻找新的收入来源充实地方财力较为紧迫。多位受访专家建议，新一轮财税体制改革首先要尽快稳定宏观税负，构建起基于共享税为主体的地方税收体系而非地方税种体系。

中国人民大学国家发展与战略研究院研究员代志新向记者指出，当前中国最主要的税种为增值税与企业所得税，未来较长的一个时期内，这两大共享税种作为财政收入来源主体的现实不会变。未来，需要综合考虑完善增值税和企业所得税的分享规则，推动部分小税种补充地方财力。

代志新认为，在将一些小税种划归地方税中时，应注意避免频繁大幅调整，通过稳定税种和收入划分比例，实现地方税收收入的稳定，以免造成地方税系建设过程中同一税种改革前后差异过大，纳税人税收痛苦感过强。

上海交通大学凯原法学院副教授、财税法研究中心副主任王桦宇在接受记者采访时提醒，在优化税制结构中，要充分考虑改革措施的系统性、整体性和协同性。同时，特别是要准确分析哪些是短期问题，哪些是中长期问题，以及如何统筹短期措施安排和中长期制度规则。

如果是短期上的财政问题，可以考虑通过财政转移支付等技术方式进行财源的适度调节；如果是中长期的财政问题，则更多地要从财税体制的层面来考虑和解决，比如扩大和优化作为地方税源的税种类别、审慎探索研究共享税中的收入分成问题等。

完善事权

与支出责任划分

深层次看，土地财政“退潮”后的地方财政收支紧平衡加剧，暴露出财政事权与支出责任不匹配的问题。罗志恒表示，必须改革财政体制，上收事权和支出责任，避免地方因土地出让收入减少导致财政困难的加剧。

代志新表示，未来改革方向基本为适当上移事权，从中央层面构建权责匹配的支出划分体系，提高国家统领规管能力。同时，要下放部分财权，推动地方税系建设，构建激励相容的收入划分体系。

王桦宇建议，在目前加强中央在知识产权保护、养老保险、跨区域生态环境保护等方面财政事权和支出责任的基础上，可继续将面向共同富裕、文化建设、生态环境、总体安全等类别中适宜中央更多承担的公共事务划归中央事权，并相应由中央承担更多支出责任。

不管地方税体系制度如何完善，受访专家指出，央地政府纵向收支不平衡、地方政府自身收支不平衡以及地方政府间收入规模差异都是必然存在的。因此，未来更有必要运用好转移支付这一财政工具。

近年来，中央对地方转移支付规模持续增长，在2023年首次突破10万亿元。在代志新看来，转移支付在促进收入分配方面应注重发挥转移支付补充地方财力，即一般性转移支付促进地方提供基础设施建设与民生保障的作用。应进一步增大一般性转移支付的规模，完善相关机制安排。当前我国转移支付规模持续增大，未来也应保持一定的转移支付规模，但不宜过度增长。