孟庆渡 | 基层苦技术形式主义久矣—《韧性》书评：县域治理数字化转型中的督查泛化

孟庆渡

（华中师范大学中国农村研究院博士生）

一

在“县域治理数字化转型”的多点调研中，笔者发现了县级职能部门数字平台运行的共性的经验现象，现列出几个案例：

第一，文明办的文明天气图。Z市文明办为服务文明城市创建，专门创建了文明天气图，其主要的功能就是发现城乡区域内相关不文明现象并转派相关处置工单。文明天气图的问题发现来源包括文明办组织的现场巡查员、市民的随手拍。文明天气图平台涉及城市文明建设的问题包括市政设施、公益广告、环境卫生等。一旦法系违章停车、市政设施破坏等不文明现象，市民和巡查员都可以随手拍照并上传到文明天气图。文明办通过文明天气图将这些问题工单根据部门业务职责范围、属地管理范围发送到县级其他职能部门、镇街政府等，由他们来负责处置相关的工单。而文明办为了更好的运行文明天气图，就制定了一系列与工单处置相关的绩效考核制度，包括月度考核、季度考核和年度考核等。除了绩效考核之外，文明办还会定期开展专项督查，比如公共厕所专项督查，主要督查厕所是否有异味、乱堆乱放、有无座便器等，一次督查会发现20多个问题。专项督查的问题可以通过文明天气图将部分问题工单下派到镇街或者其他部门。

第二，城管局的智慧城管平台。W市为应对上级城管部门的信息化考核和提升城管管理的智慧化、自动化水平，就专门设置了智慧城管的业务平台。智慧城管平台包括垃圾分类、智慧环卫、商户监督、勤务督查等子系统。智慧城管平台重要的功能就是将城管类事件工单转派到镇街的综合执法局或者城管中队。这些城管类事件大多数来源于城管专职网格员现场巡查发现的事件，也有少部分案件是市民通过城市守望app拍照上传的案件。这些案件涉及到井盖破损、开水炉扰民、道路破损、绿化、乱搭乱建、环卫车滴漏等问题。城管局将智慧城管案件分派到镇街综合执法局之后，具体案件的处置都是由城管中队负责。市城管局会定期对城管中队进行考核督查，考核内容包括工单是否超时、逾期未办结的工单等，考核形式包括月度考核、季度考核和年度考核。除此之外，市城管局还成立专门的智慧城管督查专班，专班成员会到镇街进行督查。督查的目的就是要发现问题，将问题工单传送到督查勤务系统，系统将工单派送到镇街的城管中队。相对于一般的城管类工单，督查工单的考核压力和执行压力都比较大。

第三，社会治理中心的联动系统平台。Y市的社会治理中心的联动系统平台整合了城管局的数字城管、网格中心的网格管理系统、政务热线12345等系统，联动系统平台成为综合性的平台，并将这个平台下沉到镇街政府。镇街政府设置专门的集成指挥中心来负责平台的运作。联动系统平台主要是承接来自不同渠道的事件工单，包括纠纷调解类、信息咨询类、政务服务类、城管执法类等案件。联动平台承接了不同部门的案件工单之后，就会通过平台分派到集成指挥中心，由集成指挥中心来具体负责工单处置和结果上报。社会治理中心会根据联动系统平台上的处置结果进行绩效考核、审查，这包括事件工单的完整性、工单表述规范性。绩效考核包括接线率、处置率、满意率、逾期率等。联动系统平台还设置红黄绿灯等技术手段来督办镇街政府执行工单。市社会治理中心还整合多个科室的负责人成立督查考核科，相关人员专门到现场进行督查。如督查社区消防安全，检查网格员是否按时进行巡查、是否安全宣传到位等。

二

在基层治理数字化转型中，数字平台成为重要的治理手段和创新方向，部门业务平台层出不穷，百花齐放。政府部门的数字平台系统也逐渐呈现出以下几个特征：

一是数字平台越来越综合，上下级政府间呈现出较强的技术同构性。近年来，笔者在多地调研中发现，很多部门创建的数字平台越来越综合，应用的界面更加多样。如有些数字平台为了增加平台智能化属性，增加大量的三维地图来显示不同城乡监控区域，并配有高清AI摄像头来采集各种社会问题工单；还比如有些系统汇集了不同部门的数据，形成大量的数据仓储等；甚至有些数字平台内部整合了来自其他部门业务的平台，如社会治理中心的系统平台整合了城管局和政府办的系统。除了平台综合之外，大量的数字平台开始下乡，在县乡村间建立了一体化的数字平台，如社会治理中心的联动系统平台、城管局的智慧城管。镇街政府、村社区都在运行同一个平台，且平台运行权限自上而下的递减，镇街政府只有数据上报的权限，却没有使用的权限。

二是纵向一体化的数字平台运行越来越需要丰富且精细化的考核督查体系。数字平台越来越综合，意味平台容纳的治理任务越来越多，为了保持数字平台高效运作，不少部门开始在平台运行考核上做文章。比如我们在某地调研发现关于数字平台运行的考核检测内容有信息采集上报，包括采集数量不能低于20条每天、巡查走访量的评比中，出租房定期巡查不能少于1次；案件按时派遣率不能少于98%、按时核查率不能少于90%等。除了考核之外，大量的督查类型也在不断创新，包括技术性督查，如技术平台上的红黄蓝、天气视图等；还有专项督查，特别是新型事件类型的专项督查等。正如我们调研中干部所讲：“数字平台的运行都需要靠考核督查这两个闸口”。数字下乡也使大量的部门考核督查机制也不断下乡。

三

技术和治理的同构性就使得某些县级部门从职能部门转为督查部门，部门只需要通过数字平台从基层社会收集各种事件，并借助平台向镇街进行任务发包，并配有精细化的考核体系来推动数字平台运行。部门可以借助数字平台向镇街疏解治理任务的压力。数字平台下沉镇街之后，部门督查的任务量增大。部门功能转到了算分、排名、出通报等业务范围上。

近来，田先红教授的著作《韧性：县乡政府如何运行》一书中也提出了县乡部门“督查泛化”、“督查悖论”等诸多命题。该书指出，督查是本是上级推动下级贯彻执行政策任务的正常手段，与思想政治和情感沟通共同构成了党委政府的工作方法体系。然而，当前上级政府及部门越来越偏好采用督查、检查、考核的强制方式来推动工作，思想、情感等柔性手段逐渐较少采用。只要上级政府重视某项工作，就可以将其纳入到对下级政府的考核指标体系中。负责考核督查的工作部门的权力和地位也在不断的凸显。部门督查泛化不仅使上下级之间关系越来越制度化、正式化，而且打击了下级政府的干事创业的积极性。上述督查泛化体现了县域体制不断刚性化。

在数字时代，数字技术系统可能使上述县域“督查泛化”现象变得更为复杂。部门利用数字技术系统目的是提高行政效率，协调部门间的业务沟通。所以，县域数字技术系统发展趋势是一体化、综合性的数字治理系统，强调部门之间的业务平台联动。在缺乏基层一线治理行动资源的部门，就有了向数字技术系统借力的冲动，将部门的任务转接到综合性、一体化数字平台上，来推动自己部门的任务。然而，我们也在调研中发现，数字技术系统越是综合、系统，部门业务整合程度越高，数字平台的协调性能变弱。数字技术系统反而越来越发挥自上而下的督查功能，利用数字技术系统数字留痕、全域实时监督等优势来督导下级部门工作。同时，一旦数字技术系统无法督导下级政府工作，主管数字技术系统的部门就会不断的启动政治动员机制，如党政联席会议、领导小组等，利用党政权力的政治势能来推动复杂的治理任务。因此，数字技术系统与当前不断变多的督查机制是相辅相成。原因就是数字技术系统越来越成为基层复杂性事务的再生产平台，而解决这些事务单纯依靠数字的工具性手段难以有效解决，就需要不断的依靠党政协调机制、督查机制来推动。

四

在县域“督查泛化”的治理情景下，乡镇政府为了应对和凸显出对上级数字技术系统运行和工作的重视程度，在一些数字考核指标上不断加码，保持一种高度竞争的平台运行的状态。其典型的代表就是不断制造数字景观等数字形式主义来应对上级政府对数字平台和事务治理的督查。制造数字景观就是下级政府、村社组织为了应对上级政府的各类绩效考核，突出行政运行的工具理性，设法在数字绩效上进行操作。

制造数字化留痕就是制造数字景观的做法之一。数字平台的留痕优势也被基层组织充分利用，使数字化留痕成为应对上级政府数字绩效考核的重要方式。如有些区社会治理中心为了提升问题工单的质量，会对网格员进行集中培训，培训的内容包括：如何拍照形成远景、近景相互配合的照片；描述工单，要具体到某个门牌号、参照物；发生的地点要精确到街道、社区等。除此之外，社会治理中心要求网格员要每个月上报五条民情日记板块的内容，详细记录为民办事的具体过程。镇街、村社为了保证处置工单的完整性，提高工单处置率，往往都是采取先办后报的方式，即先处置完后，再将处置结果上报到数字平台。一方面，处置完事件之后，社区可以直接控制处置的过程，将每一个过程详细的记录，比如采取实时全程拍照的方式将处置过程拍照下来，形成处置前和处置后的多个图片等对比。另一方面，处置完的事件可以作为其他部门考核评价的事件类型，也就是在处置一个问题时可以上报两个部门的事件类型。比如在处置纠纷调解时，社区干部往往会向双方当事人宣传安全教育等事项，并将全过程进行拍照，以此作为对应急管理部门的业务工单宣传的考核。因此，我们可以看到，数字化留痕给予了基层干部较大的工作灵活空间，其可以依靠数字化留痕来应对多个部门的同时工作。