赵精武 周瑞珏：App主办者应严格规范登载使用地图行为

武丹/制图

作者|赵精武 周瑞珏

责编|薛应军

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4月24日，自然资源部办公厅、工业和信息化办公厅联合发布《关于规范移动互联网应用程序中登载使用地图行为的通知》（以下简称《通知》），对移动互联网应用程序（以下简称App）中登载使用地图行为进行规范，督促从事互联网地图服务的App主办者严格遵守《中华人民共和国测绘法》《中华人民共和国反电信网络诈骗法》《地图管理条例》等规定，确保所登载使用的地图信息准确反映我国领土范围、行政区域界限、重要岛屿等信息。

地图信息严谨、准确的价值及意义

地图作为国家版图最常见的表现形式，其所承载的信息内容不仅是一个国家的地理位置、山河布局，更是完整、独立的国家主权。无论在何种场景使用、出于何种目的使用，事关中国地图的使用行为均不得马虎，App主办者应牢固树立“地图无小事”的观念，在App开发、上线审查阶段明确规范使用地图的要求，从源头上防止“问题地图”的出现，以实际行动维护国家主权、安全。根据国家测绘地理信息局公布的“问题地图”典型案件可知，不规范、不合法使用地图行为包括“未将国界线完整、准确地表示”“部分岛屿信息标注错误”“漏绘部分领土”“无审图号、无编制单位”等，这些“问题地图”看似事小，但实际上已经严重损害国家主权安全，甚至可能成为国外敌对势力传播错误观念、误导舆论和干涉他国内政的重要工具。

数字时代，各类从事互联网地图信息服务的App已经成为社会公众日常出行、规划旅游路线等活动的重要工具。如果有的App主办者不重视地图信息完整性、准确性，怠于核对地图的审图号、编制单位，或导致部分“问题地图 ”载入App信息服务，则会对国家安全、领土完整产生严重危害。

正确的国家版图是国家主权和领土完整的象征，体现了国家在主权方面的意志和在国际社会中的政治、外交立场。《通知》的发布可以进一步规范App登载使用地图行为，推动App主办者树立国家版图意识，坚持总体国家安全观，充分认识正确登载使用地图的重要性，坚决防止“问题地图”的产生。

App主办者合规登载使用地图的法定义务

《通知》进一步强调，App主办者在登载地图时应当履行的法定义务，确保在登载使用地图时准确反映中国领土范围、行政区域界线、重要岛屿等并标示审图号；引用地图时要注明地图来源和审图号；对违反法律法规登载使用地图的注册用户要依法依约采取警示、限制功能、关闭账号、保存记录并上报等处置措施。从互联网地图信息服务的业务流程来看，这些法定义务大体可以分为市场准入类义务、内部管理类义务、平台内容监管类义务。

市场准入类义务，主要指App主办者在从事互联网地图信息服务之前需要履行 的各类市场主体资格审查、行政审批流程等。与传统的纸质版地图使用者相比，从事互联网地图服务的App主办者不仅需要完成地图测绘领域的行政审批，还需要满足网信领域的审批流程，分别向自然资源主管部门、电信主管部门履行地图审核和ICP备案等法定义务。需要注意的是，这种市场准入类的法定义务是一种“动态义务”，一旦App主办者提供的互联网地图服务发生变动时，还需要重新完成地图审批手续。

内部管理类义务，主要是指App主办者应明确自身的登载使用地图业务合规流程和内部管理机制。《通知》强调“落实安全主体责任”在一定程度上明确了App主办者在事前阶段对所使用的地图信息负有严格的审核义务。从实践来看，该义务主要包括三个环节：一是设置有关地图信息内容审核的专门内部管理制度并严格落实。在正式上线使用相应地图时，应由内部员工及其主要负责人多次审核和核对地图信息的准确性、完整性及权威性。二是重点审核中国领土范围、行政区域界限、重要岛屿等地图信息是否准确，并明确标示审图号。三是重点核对和注明地图的审图号、编制单位等关键信息进行审核，确保所使用的地图信息来源合法。

平台内容监管类义务，主要是指App主办者在提供互联网地图信息服务时应对用户的使用行为实施必要的管理措施。在实践中，部分用户可能有意或无意地在互联网地图上标示军事基地等敏感地址信息，这严重威胁国家安全和军事安全。此外，有的用户还可能存在恶意上传“问题地图”等违法行为，意图在网络空间恶意引导舆论走向、宣传错误观念。针对这些潜在的违法违规行为，App主办者要“多管齐下”，预防和控制这些滥用“问题地图”的行为。一方面，App主办者要细化用户行为的监督管理活动，特别是在涉及用户上传地图、标示地图等活动时，应采取“人工+机器”的双重审核流程，彻底阻断“问题地图”上传网络。一旦发现存在违法违规行为，要立即采取警示、限制账号权限、封禁账号、保存记录并上报等处置措施。另一方面，App主办者要持续优化和升级内部的技术安全措施，避免部分恶意行为人通过技术漏洞或其他技术手段规避App的内部管理机制，高效识别、预警潜在的问题地图上传风险，提升互联网地图信息的核查校对功能。

构建互联网地图信息服务协同治理体系

除强化App主办者登载使用地图的相关法定义务外，《通知》还明确了针对互联网地图信息服务的协同治理体系。数字时代，互联网地图信息服务监管，不仅需要在义务主体层面细化App主办者的义务履行方式，还需要明确不同监管机构之间的协同监管机制和执法机制。这种协同治理体系可以有效从源头切断“问题地图”上传网络的各类渠道，并提升多部门的监管效果。具体而言，《通知》明确了协同治理体系的三类要素，即优化行政审批服务、构建多部门协同监管机制及强化违法违规行为的整治处置措施。

在优化审批服务方面，《通知》明确提出各地自然资源主管部门和电信主管部门应当优化地图审核、App备案政务服务内容。这是因为严格监管的目的不是为了限制互联网地图信息服务，而是为了更好地提供准确且优质的互联网地图信息服务。

在建构多部门协同监管机制方面，《通知》要求各地自然资源主管部门、电信主管部 门建立信息共享、应急处理、联合惩戒等工作机制。针对各类App中的“问题地图”进行会商，进一步提升防范“问题地图”流入市场，强化精准打击“问题地图”产业链的执法能力。

在强化违法违规行为的整治处理措施方面，《通知》明确自然资源主管部门应当会同电信主管部门针对App主办者的违法违规行为依法采取行政罚款、停业整顿等措施，营造风清气正的互联网地图信息服务市场环境。

（作者单位：北京航空航天大学法学院、计算机学院）