时代的余音：以招商引资方式获取特许经营权，合理吗？

环卫科技网讯，5月16日，军信股份对深圳证券交易所就公司收购仁和环境发出的第二轮审核问询函做出回应。在问询函中，深圳证交所提出，仁和环境持有的长沙市第一垃圾中转处理场项目特许经营权是以公开招商引资方式获取的，存在程序瑕疵，因此要求军信股份对此进一步披露信息，并解释特许经营权是否存在因违反法定程序而被撤销、终止的风险。

这份问询函以及答复给了我们一次回顾“特许经营”史的绝佳机会！

回顾：

招商引资方式，特许经营权花落仁和环保

军信股份在公告中披露，2000年，长沙市固体废弃物处理场配套工程垃圾中转站项目经原湖南省发展计划委员会审批立项，业主单位为长沙市城管局下属的长沙市固废公司，长沙市规划管理局于2001年1月出具中转项目《建设用地规划定点（要点）通知书》，长沙市固废公司启动土地平整工作。

2001至2003年期间，为响应市政公用事业引入社会资金、外国资本进行合资、合作经营的指导意见，长沙市固废公司与香港南丰园环保科技有限公司（以下简称“南丰园公司”）就项目合作事宜进行协商洽谈，双方于2003年5月签署《合作经营合同》。后因原合作方南丰园公司出现资金不足、内部股权变化等事项，不愿继续履行合资经营合同。长沙市固废公司与南丰园公司终止合作时，中转场项目场地平整尚未完成，主体工程建设尚未开工。

经长沙市城管局授权的相关人员访谈确认，长沙市固废公司与原合作方南丰园公司已于2003年终止合作，南丰园公司就中转处理场及特许经营权不享有任何权益，各方就项目的建设、运营及特许经营权事宜不存在争议、纠纷或未决事项。

当时，长沙市生活垃圾由各区县运送至新河三角洲废弃砂石厂临时堆放，通过渣土车运输至填埋场，没有压缩中转工序，不仅不利于提升运输效率，也存在污染沿途环境、消耗更多能源、造成交通拥堵、临时堆放场地急需进行土地开发等诸多问题。同时，垃圾中转站建设也关系到长沙市固体废弃物处理项目整体推进。因此，长沙市垃圾中转项目建设具有现实需求和时间紧迫性。

为尽快启动长沙市垃圾中转项目建设，2004年4月，长沙市城管局向长沙市人民政府提交《关于垃圾中转站项目建设情况及后期运营方案的请示》及《关于垃圾中转站项目引资建设和后期运营有关事项的请示》，上述请示于2004年5月经长沙市人民政府审批同意。

2004年11月，湖南省在香港举办“港洽周”公开招商活动，长沙市垃圾中转项目系公开招商项目，协威国际作为港资企业参与本次招商。长沙市固废公司与协威国际签署《长沙市第一垃圾中转处理场招商引资合同书》，约定长沙市固废公司与协威国际投资设立仁和环保，共同建设、经营长沙市区域内的第一垃圾中转处理场。

2004年11月18日，长沙市人民政府（授权代表：长沙市城管局）与仁和环保签订《长沙市第一垃圾中转处理场特许经营合同》，授予仁和环保在特许经营期限内独家的建设、运营与维护长沙市第一垃圾中转处理场，对长沙市区域垃圾提供压缩、中转处理服务的特许经营权。此后，仁和环保与长沙市人民政府及授权单位通过签订补充协议的方式，约定长沙市第一垃圾中转处理场配套污水处理站项目事宜。

从2000年项目立项，到2003年首次引入港资“合作经营”受挫，再到2004年国资与港资成立合资公司仁和环保，以特许经营方式建设运营长沙市第一垃圾中转处理场，在那个特许经营政策法规的“空窗期”，公用事业特许经营靠摸着石头过河，走了一条一波三折的道路。

疑问：

不经招投标获取特许经营权，合规否？

如果不是从2004年开始，国家部委和地方政府开始就公用事业特许经营发布了一系列政策法规，那么以招商引资方式获取特许经营权也不会在今天引发争议。

2004年2月24日，湖南省人民政府发布《关于加快市政公用事业改革与发展的意见》（湘政发[2004]8号）规定，城市供水、燃气、公交客运、污水处理、垃圾处理等国有自然垄断型行业，应当依法实行特许经营。加快制定市政公用行业特许经营管理的地方性法规，鼓励有资质的企业通过公开竞标获取特许经营权。

2004年3月19日，原建设部发布《市政公用事业特许经营管理办法》（建设部令第126号，简称126号令）规定，“本办法所称市政公用事业特许经营，是指政府按照有关法律、法规规定，通过市场竞争机制选择市政公用事业投资者或者经营者，明确其在一定期限和范围内经营某项市政公用事业产品或者提供某项服务的制度”。“城市供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等行业，依法实施特许经营的，适用本办法”。

同时，126号令还要求主管部门应当依照下列程序选择投资者或者经营者：

（一）提出市政公用事业特许经营项目，报直辖市、市、县人民政府批准后，向社会公开发布招标条件，受理投标；

（二）根据招标条件，对特许经营权的投标人进行资格审查和方案预审，推荐出符合条件的投标候选人；

（三）组织评审委员会依法进行评审，并经过质询和公开答辩，择优选择特许经营权授予对象；

（四）向社会公示中标结果，公示时间不少于20天；

（五）公示期满，对中标者没有异议的，经直辖市、市、县人民政府批准，与中标者（以下简称“获得特许经营权的企业”）签订特许经营协议。

126号令于2004年5月1日起施行。

综上，如果按照湖南省和原建设部先后发布的政策和办法，仁和环保以招商引资方式获取垃圾处理项目特许经营权确实是存在程序瑕疵。

对此，军信股份是承认的，他在答复中说，“2004年前后，我国基础设施和公用事业领域开展特许经营模式尚处于逐步规范发展的阶段，相关法律法规正在完善中，存在部分项目主导方对特许经营模式的理解和贯彻执行不够深入的情形。且因市政公用事业的行业特性，特许经营权的授予方式、授予流程主要由政府主导，协威国际作为参与招商引资的企业，在特许经营权授予方式、合同签订方面主要起配合作用”。“长沙市第一垃圾中转处理场最初建设、运营审批流程在上述规定实施前已经启动，在前合作单位不继续履行合同，项目被迫停摆、垃圾中转项目急需投产运营的背景下，为尽快恢复项目建设，长沙市政府通过公开招商引资方式由协威国际继续进行项目投资和建设，符合特定现实需要和客观条件”。

一句话，这是政府主导的，是在特定时期下的特殊情况，只能特殊对待！

军信股份在答复中还披露，有不少同类型上市公司也曾未经招投标程序获取特许经营权，占比较高的像绿色动力（601330）旗下64.52%的项目、中科环保（301175）旗下85.71%的项目、协鑫能科（002015）旗下90%的项目……，都未经招投标就拿到了特许经营权。

图片来源：军信股份答复函

是不是略感震撼？但其实此处的“未经招投标程序获取特许经营权”情形不仅单指“招商引资”这一种，还包括了直接授予、单一来源采购、竞争性磋商等。

那么，问题来了，是否只比较“招商引资”这一种获取方式更具参考意义呢？

后续：

政府再次确认，特许经营权合法有效

无论怎么强调当时的特殊背景，以招商引资方式获取垃圾处理项目特许经营权都是存在程序问题的。所谓“解铃还须系铃人”，这一问题最终仍须需靠政府背书才能解决。

为明确长沙市第一垃圾中转处理场特许经营权的合法有效性，2021年3月18日，长沙市人民政府出具《关于湖南联合餐厨垃圾处理有限公司及其子公司特许经营权相关事项的说明》，明确以下事项：

●本单位与联合餐厨、仁和环保签订的特许经营合同及其所有补充协议均未违反法律、行政法规的强制性规定，合法有效、正常履行。本单位授予联合餐厨、仁和环保的特许经营权不存在任何权利瑕疵或争议；

●本单位与联合餐厨、仁和环保签订的特许经营合同及其所有补充协议均处于正常履行之中，未因特许经营权的取得及相关协议的履行发生过争议或纠纷。自联合餐厨、仁和环保取得特许经营权至今，联合餐厨、仁和环保未曾有因特许经营权有关事项受到行政处罚或被追究违约责任的情形；

●除法律、法规规定或特许经营合同及补充协议约定外，在联合餐厨、仁和环保如约履行特许经营合同及所有补充协议的情况下，本单位不会单方面中止或终止联合餐厨、仁和环保所享有的特许经营权。

有了这份文件，仁和环境的特许经营权终于得到了确认，心里那块石头总算落地了！

在长沙市第一垃圾中转处理场项目立项4年后，原建设部发布《市政公用事业特许经营管理办法》；在项目立项15年后，国家发改委、财政部、住建部等六部门首次发布《基础设施和公用事业特许经营管理办法》……，特许经营制度就这样慢慢的走来，逐渐渗透到整个环卫行业。

今天，特许经营已经成为环卫市场化、垃圾处理市场化过程中广泛使用的投资和运营模式，这一切，都是建立在20多年的那些“不够规范”的基础上，这也告诉我们，对于新鲜事物，“容错”是多么的重要！否则将永远不会有日后的成熟与完善！

编辑：zbl

发布：zbl

中环网声明

1、凡标明“原创”或来源注明“环卫科技网”的文章，严禁转载或镜像，违者必究

2、如需转载文章请联系：131 0541 5928（同微信）

4、本作品如有侵权或其他问题，请联系我们及时处理， 热线：0531-8260 7368