强省会的故事，说不下去了

强省会战略的流行基于一个逻辑：资源分配由行政主导，省会城市比非省会城市有级别优势，举全省之力做大做强省会，可以更好地代表全省去抢资源。

撰文丨熊志

今年第一季度的地方经济数据悉数出炉，有人欢喜有人忧。

26个万亿GDP城市中，有10个城市低于5.3%的全国增速，其中有7个是省会城市。比如长沙和西安，一季度同比增长分别只有3.8%、2.7%，风头正劲的合肥一季度也只有4.6%，跑输全国大盘。南京同比增长3.8%，在全省垫底。

过去很长一段时间，省会城市是省域经济的代表，在全国处于领跑状态。从增长明星到拖全国、全省的后腿，它们在一季度骤然减速，引发了很多人的疑惑：强省会战略是否突然失灵了？省会城市未来还有戏吗？

答案，当然没有那么简单。

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整体来看，一季度经济表现拉胯的省会城市不是个例。

26个万亿GDP城市中，共有11个省会城市，其中跑输全国平均线的省会城市多达7个，为杭州、成都、合肥、南京、长沙、广州和西安，一季度增速分别是5.1%、5%、4.6%、3.8%、3.8%、3.6%和2.7%，可以说是“集体熄火”了。

武汉和济南虽然没有掉队，但也谈不上多惊艳，分别增长5.6%、5.3%。而且，这两个城市的增速都比所在省的平均线还要低。作为全省的增长极，没有跑输全国，但跑输了全省。

相较于省会城市的集体低迷，一些非省会城市反而有着更亮眼的表现。

比如，最牛地级市苏州，一季度同比增长7.9%，拿下万亿GDP城市的增速冠军；南通、泉州增速均高达7.2%；南京的兄弟城市无锡，同比增长也有6.8%。

如果将视线从全国重点城市，转向省域经济内部，省会和非省会城市的对比也十分鲜明。

以陕西为例，西安一季度增速2.7%，而陕西的“经济第二城”榆林，同比增长5.5%；强省会代表的四川，成都增速为5%，而四川省域副中心城市绵阳和宜宾，增速分别是8.3%和8.2%。

不过，一季度省会城市集体减速，未必意味着强省会战略失灵了。

一方面，一季度表现只是阶段性的，有些重点项目投产在下半年，尽管一季度低迷，但全年数据可能会有所上扬；另一方面，强省会战略是否有效，既要看经济指标，也要看人口等指标。

而至少从目前来看，省会城市依然是人口流入的高地。

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如果将视线拉长，以更长的时间周期来看，强省会战略无疑起到了巨大的效果。

以第六次全国人口普查到第七次全国人口普查（2010年到2020年）的十年数据为例，常住人口增量最多的5个城市，分别是深圳、广州、成都、西安、郑州——除了深圳都是省会城市，而且，成都、西安还属于典型的强省会城市，其GDP的全省占比超过三分之一。

再看经济表现，这十年间，GDP增幅最多的5个城市，分别是贵阳、合肥、福州、成都和昆明，清一色的省会城市。其中，贵阳从1100亿元增长到4300亿元，翻了近四倍。

观察武汉、成都、西安等城市，作为举全省之力打造的经济中心，过去这些年来，它们的经济和人口都得到了快速增长，在成为全省经济火车头的同时，也带动了省内人口的回流。

最典型的是四川。改革开放后，大量四川人到沿海城市打工，让川菜馆遍布全国。2000年末，四川常住人口总量为8602万人，2010年下降到8041.8万人，十年流失了500多万人。

但2020年的七普统计，四川人口又增长到8367.5万人，比十年前增加了325.7万人，流失状况有所缓解。

而四川人口回流的十年间，成都的GDP翻了三倍，人口增量高达582万，扣除吞并简阳带来的近百万人，增量也超过400万人，成都在吸引四川籍外出务工人员的回流上功不可没。

那时，武汉、成都、西安、合肥等城市的爆发，让强省会战略受到进一步的推崇。事实上，不只是一些中西部省份，就连那些拥有多中心的沿海省份，也陆续明确表示要做大做强省会城市。

以江苏为例，这个散装的经济大省，如今已经拥有5个万亿GDP城市。然而，这种均衡发展的格局背后，是缺乏一个强有力的中心城市，去辐射和带动全省参与全国资源竞争。

苏州经济体量大，但只有地级市身份；南京作为江苏省会，经常被调侃是“徽京”，GDP勉强“十强守门”。头部城市在全国城市体系中的话语权、存在感偏弱，和江苏的经济第二大省地位不太符合。

2018年7月，中央巡视组点名南京，“省会城市功能作用发挥不够”。随后，江苏便旗帜鲜明地打响了强省会战略，希望进一步发挥南京的龙头带动作用，也让江苏不那么“散装”。

最近，济南也在加码抢人，举办首届高层次人才招引大会。更早之前，它还曾创全国副省级城市之先，全面放开落户。人口饥渴背后，是济南亟待提升的存在感——在省会城市中，济南的经济首位度接近垫底，因为“省会首位度偏低”，它也曾被点名通报。

不管是被动点名，还是主动为之，强省会战略的流行，都是基于一个逻辑：

我国各种发展资源的分配，很大程度上要受行政因素影响，甚至一些资源就是行政主导，省会城市比非省会城市有级别优势，举全省之力做大做强省会，可以更好地代表全省去抢资源。

当然，当所有的资源都堆到省会城市身上，省会城市是跑起来了，一城独大，省域经济的落差也不可避免地放大。

很多人诟病强省会战略，也正基于此，认为强省会是在“吸全省的血，掏空中小城市”。

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到底该不该实行强省会战略？或者说，不举全省之力做大省会，那些非省会城市，是否能发展得更好？

这个问题没有统一答案。强省会战略的实行，很难用简单的对错来定性，它更多还是一种无奈的选择。毕竟，不同的地区和省份，经济发展阶段、“省情”都截然不同。

沿海地区多是双中心、多中心，这是因为沿海的一些非省会城市，有天然的海港优势，接近全球市场，这是内陆城市先天不具备的区位优势。

再者，从市场的角度看，经济集聚有利于形成规模效应，而省会城市往往有更便利的交通，更丰富的人才，更广阔的市场，投入产出的效率更高。相较于广撒胡椒面，把资源集中投向省会城市，是相对更优的解法。

而对非省会城市来说，被“吸血”的另一面是，省会城市做大做强后，可以更好地承接产业转移，为自己带来产业配套的机会。

如果诺大一个省份，没有一个能够在全国参与竞争的头部城市，全省的经济发展可能会出现离心效应。

典型的是江西。中国工程院院士王耀南提到过一个扎心的事实：“目前赣西地区对接长株潭，赣东地区对接江浙，而赣南地区对接海峡两岸和珠三角，全部对接别的省份，忽略了本省核心的建设。”南昌不给力，江西的资源都被周边“吸”走了，江西人都跑到外地打工。

不过，做大做强省会，仍然需要建立在尊重市场规律的基础上。现在强省会战略遍地开花，一些省为了快速提升省会的地位，“all in”省会，一味堆资源、摊大饼，很容易埋下风险隐患。

比如，像武汉、西安等强省会城市，这些年都曾有过复制合肥、济南，靠行政区划扩容的想法，武汉吞并鄂州，西安吞并咸阳等。

调整区划来做大做强，确实可以一步到位，但未必符合经济规律，也会产生巨大的成本——《人民日报》曾经算过一笔账，仅仅是改地名之后换印章牌匾，“一个县就能花掉上百万元”。

还有的省会城市，在强省会战略之下野心爆棚，为了提高人口首位度，人口增长目标规划脱离实际。人口规划过于激进，与之对应的，在基础设施建设方面，也很容易过度超前，最终造成资源的浪费。

此外，中国的省会城市，过去建设了很多新城、新区，它们的功能之一，也是服务于强省会战略，帮助省会城市导入更多的经济资源，实现城市的内涵式扩张。

但这些新城、新区，未来是否都一定能摆脱烂尾的命运，吸引到足够的产业和人口呢？答案恐怕也在风中飘扬。

在某种程度上，一季度省会城市的集体减速，也许不是偶然。

近年来，一些地区强省会战略大获成功，是建立在大基建、大投资，以及快速工业化、人口高速增长的背景下的，当工业化和人口流入速度放缓，再往省会城市疯狂堆资源，投入产出的边际效应不可避免地递减。

在未来一段时间，省会城市，尤其是中西部的省会城市，将仍然是值得战略“重仓”的发展中心，但行政主导资源分配、激进地往省会城市堆资源，将变得越来越冒险。