IPP全球智库纵览｜大国竞争来到南极：中国极地研究考验着南极洲的稳定

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导语：

2024年3月18日，美国《外交事务》（Foreign Affairs）发表文章，认为大国竞争的回归给南极带来新的不稳定。文章的主要观点包括：大国竞争打破了南极洲政治生态的稳定。

以促进科学研究为主要内容的南极条约体系正在面临失效的风险。各国在南极的活动，使科学和安全的边界变得更加模糊。南极治理机制遭遇挑战，需要实施监管政策来遏制地缘政治竞争的扩张，同时加强有效合作。

图源：Foreign Affairs

*本文作者：伊丽莎白·布坎南（Elizabeth Buchanan）是西点军校现代战争研究所 6633 项目的联合主任。她是澳大利亚战略政策研究所的高级研究员和澳大利亚国立大学国家安全学院的专家助理。

（本文梳理了作者的主要观点和论述，对于部分历史性参考和评论有所简化。）

经过几十年的平静，南极洲的稳定现状正在瓦解。如今，南极大陆正处于崩溃的边缘——既是字面意义上的，也是象征意义上的。

气候变化不可逆转地改变了南极的自然环境，而且，大国竞争和不断增长的资源需求使南极洲的政治生态迅速发生变化，并将其提上全球议程。

中国、伊朗和其他国家正在试探南极受制裁类型活动的界限，并正在考虑未来的领土主张。去年秋天，伊朗海军司令沙赫拉姆·伊拉尼宣布，德黑兰计划在南极洲建立永久基地，甚至称伊朗在南极拥有某种“产权”。

随后，11 月，中国有史以来最大的南极考察船队携约460名人员抵达南极洲，建设中国在南极洲的第五个科考站。 他们在三个月内完成工程，科考站于二月建成开站。根据管理南极洲活动的《南极条约》，中国南极站的建设完全符合规则。

中国第40次南极考察队员耿通在昆仑站附近进行无人机科考作业。 图源：新华社

新站的合法性并不能阻止质疑声音的发酵，有观点称，研究站可能会用于进行军事用途的活动，包括监视目的。研究卫星可能会在周一和周二追踪冰架的变化，以绘制澳大利亚的卫星图。

南极洲的大国竞争到来，将标志着南极大陆作为国际合作场域的漫长时代遭遇断层。1961年生效的《南极条约》禁止将该大陆用于军事目的，但倡导科学合作。一系列后续协议，即后来被称为“南极条约体系”的协议，成功地使该大陆保持了中立的国际地位。但该系统现在面临着比以往更大的压力。

南极洲延伸至大西洋、印度洋和太平洋。它在陆地和近海拥有大量珍贵矿产、石油和天然气储量，以及大型磷虾渔业。南极大陆也是全球通信的中心，因为随着空气中的水分结冰，它拥有最清晰的太空发射机会，这使得南极地面站对于运行卫星至关重要。

南极条约体系

如今，《南极条约》已有54个缔约国，其中包括 29个对南极事务拥有投票权的协商国。几项附加协议扩展了1961年条约中所载的关键原则：科学调查、研究与合作的自由以及和平利用南极大陆。

例如，1998 年的一项议定书正式将南极洲指定为全球和平与科学的自然保护区，并禁止采矿和其他形式的资源开采（科学研究除外）。

《南极条约》的缔造者将其设计为永久有效：没有到期日。如果任何一方希望修改条约，就必须达成共识，召开审议大会。这种变革途径自1991年以来一直存在，但从未使用过，这表明各国宁愿维持南极现状，而不愿为此冒风险。

南极条约体系成功的部分原因在于它回避了主权问题，为各方求同存异留下空间。

七个国家——阿根廷、澳大利亚、智利、法国、新西兰、挪威和英国——提出了领土主张，但在它们签署《南极条约》时，所有关于其利益的争论和讨论都被搁置了。该条约的措辞创造了一种独特的、精心设计的模式。

冰面裂缝

尽管南极条约体系保持了该地区几十年来的稳定，但大国竞争的回归给南极带来了新的不稳定。

没有有效的执法机制来应对或阻止可疑活动。尽管国际检查议定书本应发挥这一功能，但现实情况是，该条约的措辞存在各种漏洞，容许各国在需要时绕过检查。

灰色地带策略，即在和平、合作与冲突或战争之间发生的活动，利用了南极条约体系本身的模糊性。这种模糊性促进了冷战期间的合作，使美国和苏联能够在领土主权问题上达成共识，但同时仍继续扩大在南极的足迹。

冷战结束后，大国竞争告一段落，南极问题在全球事务中逐渐被淡化。美国进入“单极时代”，俄罗斯在帝国崩溃后忙于重建。而在此期间，南极洲的大国竞争只是处于休眠状态，并未停止，如今，它又卷土重来。

这一次，参与者有所不同，中国迅速成为南极大陆上有实力的竞争者。中国有建造自己的破冰船的能力，使北京在南极能力和实力方面超过美国和澳大利亚。美国有两艘破冰船——“希利”号和“北极星”号，它们都曾着火，服役时间也远超出其预期使用寿命。

澳大利亚对南极洲拥有最大的主权主张，拥有一艘破冰船，虽然是全新的，但目前无法在其母港有效地补充燃料。美国和澳大利亚都通过租赁破冰船来支持其国家的南极活动。

随着科学研究和军事活动之间的界限变得模糊，灰色地带的活动开始削弱长期以来的和平现状。

渔业、能源和淡水等大量资源不属于任何一个国家，因此希望占据长期竞争优势的国家正在科学研究的许可范围内建立落脚点，一旦系统崩溃，便可以处于领先地位（由于已大量绘制了南极大陆的资源地图）。

在2021年的一次会议上，中国和俄罗斯否决了在南大洋建立新的海洋保护区的决定，北京方面呼吁“进一步开展科学研究”以确定设立此类区域的必要性。

中国的举动可能被视为阻挠海洋保护领域进展的努力，但更有可能是战略性的：北京希望确切了解这些区域的鱼类资源丰富程度，并继续出于所谓的研究目的进行捕捞。

科学还是安全？

南极洲容易受到战略竞争影响，部分原因是各国已经在那里建立了科学基地，并且可以很容易转变为军事基地。

美国的战略科学中心，阿蒙森-斯科特南极站，横跨所有七个对南极大陆提出领土要求的区域。该基地可容纳多达150名美国人员进行和支持科学研究。更南端，夏季时，多达1500名美国人员在麦克默多站执行任务。 第三个美国站是帕尔默站，可容纳大约40名美国人员。这些站点是美国在南极大陆活动的强烈信号。

阿蒙森-斯科特南极站 图源：W‍ikime‍dia commons 拍摄：Cmichel67‍‍‍‍‍‍‍‍‍

中国也有将科学研究工作与军事活动相结合的历史，这种做法现已写入法律。中国政府称之为“军民融合”，现在民用研究活动都必须用于军事和国防。这延伸到了中国的南极足迹。

尽管《南极条约》禁止将南纬60度以南（覆盖整个大陆）军事化或在该区域进行军事部署，但如果为了支持科学研究目标，军事人员和设备则允许进入。许多国家依靠军队在南极洲开展活动。

阿根廷、澳大利亚、新西兰、英国和美国都在南极科考中部署了军事资产和人员。中国和俄罗斯军队还为一些国家的南极任务提供后勤支持。

这种做法完全在南极条约体系的范围内运作，但其模糊性造成了明显的安全影响。很难确定人员是在进行民事行动还是军事行动。该系统不公开受外界监管，带来滥用系统的可能性。

卫星就是一个明显的例子。美国的GPS、中国的“北斗”、欧盟的“伽利略”和俄罗斯的“格洛纳斯”等系统都依赖南极地面接收器来运行。尽管这些系统是南极洲科学研究的核心，但它们也具有明显的军事安全用途。

中国一直寻求利用南极条约体系规则来促进自身利益。中国考察队登上了南极内陆冰盖最高点冰穹阿尔戈斯。冰穹提供了最清晰（且最短）的太空镜头，使其成为接收卫星活动的理想场所。

中国可以像通过该地区的研究站一样自由地对穹顶进行研究，但在 2019 年它更进一步，试图对穹顶实行事实上的控制。它提议建立南极特别管理区，即条约体系规定的一个国家可以限制和支配进入（或越过）某个区域的范围。

只有当一个国家能够证明同一地区的后续研究活动正在破坏其科学研究议程时，才允许建立这样的区域。中国声称情况确实如此，但由于中国是当时在该地区开展研究活动的唯一国家，其请求被拒绝。

冰上冲突

召开南极条约审查会议要求所有29个缔约方达成共识，这实际上无法实现。理论上，自1991年以来缔约方就可以使用审查会议机制，用于建立罚款和禁令等执行机制，但审查会议机制从未被使用过。

但在可预见的未来，很难想象美国及其盟国与中国和俄罗斯达成共识，同意讨论对该条约的修改。

西方可以实施一些政策来遏制扩张活动。比如，通过强调中国在南极洲的活动来要求中国负责。各国还应审查其极地研究部门，以确定它们是否在资助或支持中国国家的研究工作。

根据军民融合法，中国政府认为任何研究活动都具有军事战略应用潜力。北京的南极探险活动到底有多少是西方国家天真地资助的？应加强国际检查。在条约框架下进行的检查不足，主要由于缺乏监管能力。因此，各国应该更有目的地、更定期地集中资金，以确保中国的监测站得到良好的监控。

在合作有效的地方，美国和其他国家应该予以支持。南极条约体系运作良好的部分包括各方之间的科学数据共享和应急响应合作。2020年，尽管中澳关系紧张，一艘中国破冰船的船员在南极洲营救了一名澳大利亚探险家。

事实上，最近南极旅游业的增长为加强合作提供了机会，因为各国必须应对极地旅游对环境造成的巨大影响。预计今年夏天将有约10万名游客涌入南极大陆，这会对脆弱的生态系统造成严重打击。尽管乌克兰发生战争，各国都参加了2023年南极条约协商会议，达成共识，制定南极旅游框架。

*本文编译：朱雁翎华南理工大学公共政策研究院 助理研究员‍

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