瞭望 | 强化全流程监管 “保真”补充耕地

　　近年来，我国严格落实占优补优的耕地占补平衡政策，推出了向全社会公开补充耕地信息、建立补充耕地全程监管机制等一系列举措，确保补充耕地信息真实、准确、可靠

　　补充耕地造假显示出由于城镇化和新型工业化快速发展以及部分地方对土地财政的路径依赖，经济发展与耕地保护之间存在一定冲突，如何平衡好二者的关系是地方需要思考的必答题

　　提高耕地保护工作规范性的同时，还应适时开展补充耕地项目“大起底”专项核查，重点对补充耕地项目的真实性进行核查，以硬举措坚决剔除虚假项目和不实耕地，确保补充耕地数量真实

　　文 |《瞭望》新闻周刊记者 王飞航

　　2023年，我国粮食产量达到1.39万亿斤，连续9年稳定在1.3万亿斤以上，粮食生产实现“二十连丰”。

　　粮食产量创新高的背后，是从中原粮仓到东北黑土地，从四川盆地到江南水乡，各地深入实施“藏粮于地、藏粮于技”战略，切实加强耕地保护、全面提高耕地质量，让“大国粮仓”越来越丰实。

　　近年来，我国严格落实占优补优的耕地占补平衡政策，推出了向全社会公开补充耕地信息、建立补充耕地全程监管机制等一系列举措，确保补充耕地信息真实、准确、可靠。全国耕地总量连续净增长，国土空间格局持续优化。

　　看到成绩的同时，也不能忽视问题。近年来，自然资源部通报了督察发现的多个补充耕地不实问题，少数地方在原有耕地上认定“新增耕地”，也有少数地方虚报补充耕地面积……

　　受访基层干部和群众认为，各地政府及相关部门应增强耕地保护意识，进一步加强补充耕地项目管理，严格新增耕地核实认定，完善制度加强监管，确保新增耕地数量真实，多管齐下打好补充耕地保卫战。

在湖南省常德市谢家铺镇港中坪村，村民驾驶农机翻耕田地（2024年3月19日摄） 陈思汗摄/本刊

　　补充耕地造假手段多样

　　《瞭望》新闻周刊记者梳理近三年来自然资源部督察通报的典型案例发现，在累计曝光的169个耕地保护重大问题典型案例中，补充耕地数量不实的案例有33个，占比近两成，大致可分为五种类型。

　　将现有耕地作为补充耕地重复立项。2016年9月，原山西省运城市平陆县国土资源局批准了平陆县部官乡等6乡（镇）郑沟村等8个片区土地整治项目立项。2018年12月，原平陆县国土资源局组织验收通过；2021年12月，山西省自然资源厅审核通过。2022年国家自然资源督察发现，平陆县土地开发整理中心违规将项目立项时土地变更调查已确认的34块耕地作为未开垦项目申请立项并实施，虚增耕地148.9亩。

　　补充耕地面积少于验收入库面积。2017年9月，黑龙江省佳木斯市郊区敖其镇补充耕地项目经佳木斯市人民政府验收。2017年11月，原黑龙江省国土资源厅批准该项目纳入省级耕地储备库，补充耕地3064.65亩，其中水田2181.30亩。2020年国家自然资源督察发现，该项目实际水田面积为2008.35亩，比入库水田面积少172.95亩。

　　将已退耕还林地块纳入土地整治。2019年11月，贵州省铜仁市印江土家族苗族自治县峨岭街道上槽村至曾家坳村提质改造土地整治项目由印江土家族苗族自治县人民政府批准立项。2020年6月，印江土家族苗族自治县自然资源局、财政局联合验收。2022年国家自然资源督察发现，提质改造区域的4个地块在立项前和验收后均为林地、旱地，未实施“旱改水”工程，虚增水田23.10亩，立项选址不符合要求，有41.40亩与2017年退耕还林项目范围重合。

　　将未利用地作为补充耕地进行虚假申报。2019年11月，甘肃省张掖市高台县合黎镇社会投资土地整治项目经高台县自然资源局组织验收，确认新增耕地234.43亩。2021年3月，甘肃省自然资源厅对该项目新增耕地核实认定并入库。2021年国家自然资源督察发现，该项目新增耕地中有201.28亩现状为裸土地，不具备耕种条件。

　　实际未实施开发却按补充耕地验收。2018年3月，河南省南阳市唐河县2018年第四批补充耕地储备项目由原唐河县国土资源局批复立项；2019年12月，南阳市自然资源和规划局验收通过；2020年9月，河南省自然资源厅纳入省级耕地储备库，新增耕地面积3392.76亩。2021年国家自然资源督察发现，该项目有185.4亩园地、林地未整理成耕地却按新增耕地验收入库，存在虚增耕地问题。

在四川省眉山市东坡区太和镇永丰村，村民开展水稻育秧作业（2024年3月25日摄） 姚永亮摄/本刊

　　责任弱化与管理短板致监管失守

　　近年来，国家有关部门明确要求严格规范耕地占补平衡管理，出台《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》，自然资源部也相继制定了一系列加强监管的政策措施，每年都会对省级政府耕地保护情况开展监督检查。

　　一系列政策措施下，仍然存在补充耕地造假情况的背后，显示出由于城镇化和新型工业化快速发展以及部分地方对土地财政的路径依赖，经济发展与耕地保护之间存在一定冲突，如何平衡好二者的关系是地方需要思考的必答题。

　　有受访基层干部表示，补充耕地指标直接关乎地方落地建设项目、招商引资等，因此少数地方通过虚假恢复耕地、虚增补充耕地、“先上车后补票”等方式，破坏耕地“进出平衡”，以换取经济利益，本质上是政绩观错位导致耕地保护意识不强。

　　监管短板也不容忽视。一位参与查办相关补充耕地造假案件的基层纪检干部谈到，耕地占补平衡任务相对较重，少数单位急于完成任务，补充耕地项目管理规范性不足，个别监管部门不担当、不碰硬，对土地违法违规行为监管不力、执法不严、流于形式。

　　尤其是补充耕地立项、实施、验收等下放到市、县后，少数市、县对立项、验收把关不严，一旦上级部门的监管跟进不及时，耕地造假等问题往往得不到及时纠正。

　　还有受访专家谈到，有的地方对耕地保护虽有认识，但还缺乏监管落实办法和手段，面对具体问题深入不下去，查处方法不到位，这也是造成耕地流失的原因之一。

　　例如在外业举证项目区实地采集照片时，少数区域缺少有效配套工程，采用虚拟定位技术手段采集照片，有时会将别处的耕地照片匹配到该区域，移花接木却没有实地进行调查，导致补充耕地不实。

　　对此，受访专家建议，应进一步提高日常监管力度，细化相关法律规定。耕地保护问题应既处理事、又处理人，一方面推动通报问题彻底整改，另一方面严明党员干部纪律作风。

　　强化全流程监督管理

　　根据2016年全国耕地后备资源调查评价数据结果，全国耕地后备资源总面积约为8000万亩，比上一轮调查时下降近3000万亩。

　　多年过去，伴随我国新型工业化、城镇化建设深入推进，后备耕地资源趋紧，实现耕地占补平衡的难度日趋加大，耕地保护面临多重压力。业内专家表示，要强化补充耕地项目全流程监督管理，确保补充耕地项目真实可靠。

　　山西省自然资源厅耕地保护监督处处长刘闯表示，各地应依据相关规划，结合耕地后备资源状况、经济社会发展需求等因素，统筹考虑生态建设和林草湿地保护、国土空间管控和耕地占补平衡要求，在各个环节稳妥有序实施补充耕地项目。

　　补充耕地项目立项前，利用最新年度国土变更调查成果和高分辨率正射影像图，加强对拟实施新增耕地地块情况的核实把关，确保地块现状为非耕地，并结合影像审查和实地踏勘情况，形成立项前计划新增耕地地块情况的审查说明。

　　补充耕地项目竣工验收时，利用高分辨率正射影像图，对新增耕地位置、面积和现状地类逐地块进行核实，确保地块现状达到国土变更调查的耕地标准，并结合影像审核和实地核查情况，形成验收时新增耕地地块情况的审查说明。

　　补充耕地项目验收后，新增耕地应及时纳入国土变更调查成果，原则上项目入库前或入库当年年底纳入年度国土变更调查，完成耕地地类变更，确保新增耕地“地、数、图”一致。

　　补充耕地项目申请备案入库时，利用最新年度国土变更调查成果和高分辨率正射影像图，对新增耕地位置、面积和现状地类逐地块进行拍照核实，确保地块现状达到国土变更调查的耕地标准，并结合影像审核和实地核查情况，形成申请备案入库时新增耕地地块情况的审查说明。

　　受访专家提醒，各级部门应充分运用各类技术手段提高工作质效，丰富耕地保护“工具箱”。例如县级部门作为基础和关键，掌握各类核查方法，把握好时间节点，保质保量保真提供第一手资料；省级部门把补充耕地项目纳入耕地保护季度遥感监测范围，综合运用人工和“空天地”一体化系统等先进监测技术手段，实行常态化监管，同时常态化组织市域间交叉互查，及时发现整改问题。

　　提高耕地保护工作规范性的同时，还应适时开展补充耕地项目“大起底”专项核查，重点对补充耕地项目的真实性进行核查，以硬举措坚决剔除虚假项目和不实耕地，确保补充耕地数量真实。

　　具体来说，可结合历年卫星遥感影像、年度国土变更调查等数据成果，采用内外业相结合的方式，对近年来入库的补充耕地项目，逐项目、逐地块核查，摸清问题底数，建立问题排查清单，结合实际制定分类处置方案，依法依规、分类有序进行整改。■