广看宏观|实现关口突破，亟待加快摆脱对房地产的依赖（下）

王小广/文 王小广、周擎擎、梁雅楠/文

当前，为更加有效地推动高质量发展，下决心摆脱经济对房地产的依赖既重要又紧迫。要认识到在突破中国式现代化关口重压的非常时期，不仅要着力改变房地产的发展模式，而且更重要的是要从根本上摆脱经济发展对房地产的过度依赖。

摆脱房地产依赖的重点是去杠杆、化风险和摆脱土地财政依赖

未来房地产去杠杆去泡沫是一种内在趋势，因为物极必反是经济规律。一个产业过度发展，特别是过度的泡沫化发展，受自身需求增长潜力明显下降（甚或达到历史峰值——长期发展拐点）及高泡沫化风险释放的共同影响，房地产必将经过一个长期的去杠杆去泡沫化过程。整个社会只有适应这一过程，而不是“逆向”拉抬，企望再来一轮新的房地产泡沫，使一些企业和个人“解套”。对房地产政策的调整也不是什么逆周期调节，最核心的政策目标是化解风险，防止因房地产调整过猛而酿成系统性金融风险。

房地产去泡沫化的过程实际是去杠杆的过程，且去杠杆只是手段，防止和化解重大风险为推动高质量发展创造宽松的环境，才是根本目的。要根据总杠杆的结构性特征，抓主要矛盾，做好结构性去杠杆和优化总杠杆结构工作，即要坚定且循序渐进地去除房地产行业的“高杠杆”。在这一过程中，政策的区别是主动“去杠杆”还是被动“去杠杆”。主动“去杠杆”，配套有效的对冲和保障措施，是减少阵痛的最好办法，也就是人们常说的软着陆政策。软着陆政策成功的关键是要稳定市场的发展预期，对房地产的趋势、风险及政策目标必须有清醒和坚定的认知，在预期管理中千万不能制造“逆预期”，如房地产市场正进入长期调整轨道，而我们的政策却给市场一个将显著回升的预期。

要通过有效的预期管理，使市场与政策形成合力，特别是要突出风险管理目标的核心作用，即房地产调整的底线是防止出现系统性金融风险。而被动“去杠杆”相对代价较大，这种方式主要有三大问题：

一是由于政策是被动适应房地产调整，调整中政策经常反复且摇摆不定，导致预期紊乱，影响市场机制的调节效率，会使房地产调整时间拖得过长。

二是这种被动“去杠杆”方式可能大量消耗宏观经济政策资源，陷入“短期困境”而难以转向真正的“长期主义”，实现高质量发展是全面建设现代化强国的一道大坎，必须坚持长期政策的促进和持续推动，如果将宝贵的宏观经济政策资源过多地用于平衡房地产行业内的利益得失，难免会在推动高质量发展中分心分力。

三是被动式“去杠杆”仍然无法避免“硬着陆”的风险。甚至会在危急的状态下犯下大错，如为了缓解短期的高风险释放而采取“加杠杆”的措施，结果不仅恶化了总杠杆结构，而且会使未来爆发系统性金融风险的可能性大幅增加。

房地产依赖有一半多由于土地财政依赖，土地财政催生房地产泡沫，房地产泡沫反过来又会加剧地方对土地财政的依赖。所以，摆脱房地产依赖，关键是让地方政府尽快摆脱对土地财政的依赖。随着房地产供求关系发生重大变化拐点的形成，土地财政依赖型的增长模式已到尽头，同时地方债务风险也加速集中释放，对国家经济发展和安全都形成巨大的压力，为此必须加快地方财政模式的转型。

首先，地方土地财政和高投资依赖的总根源是房地产，随着房地产长期繁荣的结束，土地财政的依赖达到顶点，呈现长期下降趋势。土地财政依赖与房地产的泡沫化是高度相关的。2015至2019年间是我国最后一轮的房地产泡沫的爆发期，短短三四年时间，全国各地的房价涨了一倍以上，大幅促进了地方卖地收入的增加，导致土地财政的依赖度从23.6%提高到33.4%，增加近10个百分点，新冠疫情暴发的第一年，又惯性上升到37.6%的最高点。随着疫情的持续冲击，高房价长期调整的“拐点”开始形成，土地财政收入总量和依赖度随之明显下降。

其次，债务率的增减与土地财政依赖度在一定程度上呈现负相关性，土地财政收入的增加有利于地方债务率的稳定，而土地财政依赖度的下降可以在一定程度上通过大幅提高债务率来继续保障经济发展和公共服务的需要，但债务率的上限很快就会导致这种替代方式的枯竭。现在不少地方政府面临土地财政难以为继、地方负债率超高限的双重压力，财政风险大幅增加。

第三，未来公共服务支出将会持续扩大，地方财力短缺问题将会越来越突出。“十四五”时期，我国健全完善公共服务体系、推进公共服务均等化，使公共服务领域支出持续增加。但公共服务仍存在许多短板弱项，区域、城乡及人群间公共服务差距巨大，缩小这些差距，实现基本公共服务均衡性和可及性，还需要大量的公共支出。如果不尽快摆脱对土地财政的依赖，开源、节流、转移等以扩大新的财政收入增长渠道，共同富裕的目标就将难以实现，贫富差距扩大、消费需求不足等问题将长期化，进而可能严重阻碍建设社会主义现代化强国目标的实现。

开源、转移和节流相结合，让地方政府尽快摆脱对土地财政的依赖

地方政府加快摆脱土地财政依赖，是一项难度大、紧迫感强、需要巨大的决心才能完成的工作，对有效摆脱经济对房地产的依赖、更好地推动高质量发展起着“画龙点睛”的作用。针对地方摆脱土地财政依赖所面临的许多难题，建议采取以下开源、转移和节流措施：

首先，最重要的是适时和合理开源，用税制结构优化和征收新税来代替土地出让金收入减少和发债空间的收窄。一是应拓宽地方政府的税收种类，深化财富积累机制改革，主要是适时征收房产税和遗产税等，显著提高直接税的比重，坚决抑制资产或财富所造成的收入分配扩大的趋势，抑制投机偏好，大幅降低资本或财富的“食利化”倾向。二是拓展地方财政收入渠道还可以从完善个人所得税制度获得更稳定更长远的税基。我国的个人所得税制度采取地方与中央的分享机制，建议增加地方分配比例，鼓励地方加大对个人所得税的征税力度，堵住高收入者避税漏洞，使其能够覆盖所有的高收入人群，达到调节高收入、提高税收调节累进性的目的。同时，优化企业税制，根据个人所得税增加的总量相应地降低企业税负，大幅降低或减免增值税，如采取大中型企业减半、小微企业增值税全免的改革举措，放水养鱼，大幅降低各类企业税负。三是完善消费税和其他新税制，进一步扩大税收的征收范围。将增值税减免的一部分改为消费税，即由价内税转为价外税，同时，完善环保税和社会保障税负。

其次，扩大产业发展的税基，增强地方财政收入的稳定性。不论经济发展到什么时候，实体经济都是我国经济发展、在国际竞争中赢得主动的根基。在努力摆脱地方土地财政依赖的过程中，应深刻认识到只有壮大实体经济、新兴产业的发展，实现产业创新，才能较有效实现税源替代。首先，对一般的城市地区和县域经济，特别是那些对土地财政依赖度高的发展相对滞后的地区，要促进这些地区加快新型工业化、新型城市化发展，深化三次产业融合发展，扩大预算内收入的税基。其次，加快数字产业化和产业的数字化发展，特别是一些发展条件较好的大城市地区，要着力发展高新技术产业，加快传统产业升级。

第三，坚持节流优先，着力提高公共财政支出效率。一是要坚持不懈地提高财政资金的使用效率。地方政府要进一步优化支出结构，全面落实过紧日子要求，严格控制一般性支出，足额保障“三保”等刚性支出；整合信息化资源，提高信息化资产与维护资金匹配度，规范经费使用；同时加强地方政府的债务性管控，持续加强融资成本管控，合理调整融资结构。二是健全预算支出标准体系。要完善公用经费预算定额标准，坚决贯彻零基预算理念，同时建立项目经费的支出标准，不断规范预算编制管理，细化预算编制，提高预算编制的准确度，按公开、公平、合理、透明的原则严格预算管理，强化约束力。三是简政廉政，当前要积极稳妥地减少公务员和事业编制外人员，缩减一般性财政支出，努力做到动态收支平衡。据统计，全国编外人员的数量已超过1500万，占公务员和事业单位人员总数近三分之一。如若尽快有序清退和处置编外人员，便能节省一大笔财政支出，降低财政成本。

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