周展 | 为什么基层政策执行难？

周展

（华中师范大学中国农村研究院）

一

县域是国家与社会的接点，是国家与地方政策执行的基本单元。县域能否将政策执行好，直接决定了一项政策的成败。然而，笔者近两年在基层调研时却经常听到基层干部抱怨，说上面下来的政策不好执行，压力很大。政策不好执行的原因主要有二：一是有些政策并不符合基层实际，农民不愿意配合。例如某省为消灭冬闲田，大力推行“绿肥油菜”种植任务。政府认为，绿肥油菜可以增强土壤肥力，是件好事。但农民只算经济账，绿肥油菜收不了菜籽，无法卖钱，农民投入大量的人力、物力来种植，很不划算，因此农民都不愿意种。又例如“禁烧火粪”政策，其初衷在于减少大气污染，但是用烧火粪作为肥料是农民长期以来的耕种习惯，政府一声令下想要完全禁止根本不现实。

另一个则是上面下来的政策太抽象，没有具体的操作细则，基层干部不知从何着手。例如某省为了加快数字化建设进度，专门出台政策要求所有部门都创建数字化平台，省、市、县各个层级许多部门都被安排了任务。但数字化平台究竟应该怎么样建设，应该如何应用？不得而知。即便如此，省、市政府为了确保各项政策执行到位，对基层政府进行严格的结果考核，排名倒数的单位领导还要被约谈、问责，导致基层压力很大。

二

政策在基层执行不畅暴露出两个问题，一是政策试点的目标异化，导致政策内容出现偏差。二是政策推广的唯指标化，基层灵活执行的空间被无限压缩。最终造成的结果是县级政府缺乏政策转化的空间和动力，乡、村两级缺乏政策执行的依据，政策在县域的执行陷入僵局。

为保证政策的科学性，政策试点通常是某个政策理念走向政策实践的第一步。省级政府为了推广新的政策理念，一般都会先选取一些县市进行试点实践。根据试点总结出来的经验不断完善政策内容，然后将政策在全省推广。政策理念往往比较抽象，是高度的思想凝练，基本上不会出错，但是根据这一理念的试点实践却可能遭遇失败。关键在于，政策试点能不能接受失败？如果某项政策是省市主要领导关注的中心工作，那么政策试点工作便具有政治任务的属性。试点工作的成功与否会直接影响省市政府对县级政府的评价。如此一来，县级政府需要千方百计确保试点工作取得成功。作为最重要的中心工作，试点县市将调动尽可能多的资源集中到该项工作上来，全县诸多单位都围着试点工作转。很显然，这种试点经验的探索已经偏离了政策试点本身的目标。要知道，总结失败经验本来是政策试点的一项重要功能，不允许失败意味着试点本身科学性的丧失。获取政绩的逻辑替代了政策试点本身的逻辑，试点工作成为了一些地方官员的政绩舞台。可想而知，经过这种试点总结出来的经验必然不具备普遍性，转化成的政策内容也就必然与基层治理实际脱节，引起基层干部和民众的不满。

经过政策试点之后，省级政府便会将试点地的“成功”经验进行操作化，也就是指标化，然后在省内进行大范围推广。不同于政策试点具有较大的自主空间，政策推广最重要的是成果的可复制性。如果政策设计的灵活性强，个性特征太多，那么政策的可复制性、可推广性就会相应的减弱。因此在发展导向和政绩导向之间，省级政府领导必须做出选择和平衡。现实是，省级政府往往更加注重政策效果的可复制性，在进行政策推广的指标设计时特别强调规范性，基层政府的灵活性空间大大减少。同时，为了确保基层政府认真执行政策，省市政府还会进行严格的结果考核与排名，围绕政策执行营造一种竞争格局。考核也是唯指标化，为了完成指标，县级政府就直接把从省、市下来的考核指标直接甩给乡镇，让乡镇去执行政策。抽象的政策理念以及不切实际的指标内容对于乡镇的指导性并不强，作为政策转化的重要枢纽，县级政府的缺位导致了基层政策执行不畅，形式主义泛滥。

三

在国家治理体系中，中央和高层级地方政府制定政策，县级政府转化政策，乡、村两级执行政策。如此一来，便构成了一个完整的政策执行链条。在县域内，政策执行不畅的症结在于县级政府没有对政策进行因地制宜的转化。这一方面是因为上级政府对于政策的指标化考核太严，过于注重政策执行的规范性，导致县级政府没有政策转化的空间，只能被动地完成考核目标。另一方面，在一些政治性较弱、考核要求不那么严的政策执行过程中，县级政府拥有政策转化的空间，但是缺乏转化的策略与能力。笔者认为，县级政府这种因地制宜的政策转化能力，这种治理过程中的灵活性与适应性，就是县域治理的韧性所在。不论是政策执行还是其他治理活动，面对复杂的基层治理环境，县级政府唯有通过灵活的治理机制创新，才能增强基层治理体制的适应能力，将制度优势充分转化为治理效能。

近年来，学者们开始关注到治理韧性对于县域治理的重要意义。田先红教授的新作《韧性：县乡政府如何运行》，是其近年来深耕县域治理研究领域的重要成果，系统呈现了县域治理韧性的维系机制。本书以翔实生动的田野调查资料为基础，展示了县乡政府内部运作的鲜活图景，对县乡治理体制与机制进行了深入、透彻的分析，为我们理解县乡政府行为提供了重要启发！