理论研究 | 张佳怡 石晓冬：面向系统治理的国土空间生态修复规划实施路径研究——基于北京实践

导读

面向新时代山水林田湖草沙系统治理的国家战略，北京需坚定生态优先理念，落实减量发展要求，全面推动国土空间生态修复规划的系统治理与统筹实施。

本文字数：5480字

阅读时间：17分钟

作者

张佳怡，北京市城市规划设计研究院

石晓冬，中国城市规划学会常务理事，北京市城市规划设计研究院院长

01

北京市国土空间生态修复规划的

理论背景与现实意义

北京作为典型的高密度超大城市，其人口和社会经济活动对生态资源环境造成的现实扰动和潜在压力较大。局部环境污染、生态系统退化等问题重叠交织，对首都生态安全构成一定潜在风险。新版北京城市总体规划确定了减量发展的目标，将资源环境承载力作为硬约束，以人口、建设规模双控倒逼发展方式转变。北京作为首个实施减量发展的城市，一方面体现了城市治理理念向生态优先、绿色发展的转变与决心，另一方面也为生态空间格局优化和品质提升提供了机会与条件。

国土空间生态修复作为自然资源部门“两统一”的核心职责之一，是新时期推进生态文明建设的重大国家战略任务，也是破解资源环境约束、促进城市高质量发展的必然选择。然而，作为一项全新的规划类型，国土空间生态修复规划涉及要素多、部门多、层级多、主体多、地域广、综合性强，统筹难度大，促进多要素统筹、多目标协同、多部门协调、多主体参与、多层级传导和全周期管理是系统和有效实施国土空间生态修复规划的关键与核心。

目前国内国土空间生态修复仍处于规划编制与体系架构阶段，对于下一步规划实施的工作路径、目标、方法尚缺乏有效实践及经验总结。探索制定合理有效的实施路径，将规划全周期评估管理理念贯穿于规划实施全过程，是动态监测规划实施状态和质量的有效管理工具，是保障规划不走样、能落地的重要抓手，也是推进首都生态文明建设和绿色高质量发展的必然要求。

2022年，《北京市国土空间生态修复规划（2021年—2035年）》（以下简称《规划》）印发实施，作为统筹全市生态保护修复工作的顶层设计。《规划》有效衔接北京市“三级三类四体系”的国土空间规划体系，将国土空间生态修复融入首都国土空间生态治理全过程之中。从山水林田湖草生命共同体的整体视角出发，立足超大城市的现实生态问题和首都战略定位，强化整体统筹和系统谋划，明确本地化、适宜性的国土空间生态修复路径，探索高密度城市化地区生态修复的新模式。

图1 国土空间生态修复规划与北京“三级三类四体系”融合关系

《规划》基于国土空间“格局-过程-服务-价值-福祉”的级联框架，构建了全要素统筹、全空间覆盖、全过程治理、全周期监管的首都国土空间生态修复规划与实施体系，形成纵向统一、横向联动、条块结合的生态修复新格局。以生态安全格局为引领，统筹山水林田湖草沙全要素系统修复，强化全空间有机融合；通过源头控制、过程耦合和空间集成，实现全过程协同治理，推进规划的闭环管理和修复工程的全生命周期监管。建立从多尺度协同的生态安全格局构建、受损生态系统评价、修复分区、“空间-要素”策略统筹到成本效益评估的国土空间生态修复规划关键技术体系。

在社会-生态耦合视角下，基于规划与治理的互馈机制，制定多目标、多功能协同的系统修复方案。建立“格局引领-过程耦合-分区集成”的系统化修复路径，通过修山、理水、护林、保田、融绿、通廊等措施，提升生态系统的质量和稳定性。顶层设计与落地实施相贯通，在落实落细与见行见效上双向发力，强化纵向传导与横向协同，破解统筹实施难题。

02

国土空间生态修复规划实施面临的问题与难点

《规划》统筹部署8大重点生态修复工程，明确18个生态修复分区的主攻方向，细化分解为39条具体行动计划和实施方案，压实主体责任，明晰修复时序，为规划实施制定时间表和路线图。然而，面向山水林田湖草沙一体化修复和系统治理的战略要求，在规划实施阶段，仍存在统筹难度大、修复工程碎、缺乏统一认定标准、实施动力不足等现实问题，缺乏科学有效的实施闭环机制，面向系统治理的国土空间生态修复实施路径仍有待探索。

1

生态空间整体统筹与实施力度不足，系统治理难度大

山水林田湖草沙各类自然资源要素的生态保护修复涉及多部门职责，与其职责相对应的生态保护修复工作格局均已基本成熟。相关部门已建立各自的政策管控体系，各要素管理要求相对独立。各类生态要素之间缺乏统筹、空间上交叉重叠、管理上边界不清。生态保护修复工作在目标、空间、政策、项目、资金等各方面的统筹不够，整体性、系统性、协同性相对不足，难以形成修复和治理合力。需要加强规划自然资源、水务、农业、林业等部门统筹协调，有序推进山水林田湖草沙各类生态空间要素的整体管控。

同时，北京市区级国土空间生态修复规划的编制工作已全面部署推进，但在区级层面生态修复规划推进实施过程中，暂未精准分析自身特点和生态本底条件，缺少因地制宜的靶向修复依据，亟待对本行政区域国土空间生态修复工作做出可操作性强、精细化高的专项规划部署，并对区级生态修复规划指标、工程和项目的落实情况及实施效果开展系统性、专业性的综合评价。

图2 生态保护修复工作重点领域与主责部门

2

修复工程碎片化严重，需向一体化系统修复模式转变

目前，生态修复项目以任务式压茬推进为主，重工程措施，轻自然解决方案，存在“就山治山、就水治水、就林治林、就田治田”的分割治理、顾此失彼问题。经初步梳理，全市“十四五”时期计划实施生态修复重大工程222项、重点项目470项，其中，1公顷以内重大工程超110项，重点项目超270项，均超50%，大部分项目为单要素治理工程。单一化、碎片化、项目化的生态修复方式，影响生态保护修复的整体效能，需要建立系统性、可持续的全域生态空间规划与统筹实施体系，妥善处理好田、林、水等用地重叠冲突问题，稳步有序推进生态空间的“多规合一”，不断优化结构和布局，实现从量的增加转变为质的提升。

3

生态修复实施成效评估缺乏统一认定标准

当前，国土空间生态修复领域相关标准制定工作仍处于启动和探索阶段，生态修复领域的标准多集中在要素和项目层面，对于基于自然解决方案、自然恢复认定标准等尚未达成业内共识，此外，也缺乏对规划监测、评估等实施环节中，措施有效性的跟踪和考量。目前规划实施评估工作主要集中在总体规划层面，侧重于物质空间和对建成区的评价，少有对生态系统结构、格局、功能、价值和治理的系统性评估标准。北京市已出台且涉及非建设空间的相关标准文件，大多为片段式、要素型，缺乏基于系统性和统筹多目标的管控标准。亟待在衔接既有相关标准的基础上，加快研究制定面向多维目标、多层治理、首都特色的生态修复相关标准文件。

4

生态保护修复的市场化路径有待进一步探索

《北京市关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的实施意见》已于2023年印发实施，但对于空间置换、产权激励等实施细则，还缺乏具体的案例及实践创新，生态治理的精细化程度有待进一步提升。严格的生态管控要求与乡村地区发展诉求间存在一定矛盾，如密云水库上游地区保水重任之下，其绿色农业、休闲旅游等业态的发展缺乏科学规范化引导和系统性、可持续的政策机制保障，生态产品价值转化路径仍不明确，生态涵养区绿色发展路径任重道远。

03

面向系统治理的国土空间生态修复规划实施要点

国土空间生态修复是一项系统性工作，在规划实施过程中，需秉承山水林田湖草沙生命共同体的系统观念和治理思维，综合把握统与分、理与情、标与本、内与外、正与负的关系，坚持问题导向、目标导向和结果导向相结合，多维度系统诊断，多方法互相补进，正确处理条线之间、条块之间的逻辑内涵。强化动态适应性监管，以高水平保护助推高质量发展，推动首都自然资源量质双升。

1

坚持条块结合，以点带面，系统推进规划统筹实施

综合考虑规划系统性和实施分散性、宏观整体性和微观差异性，将全域全要素生态修复综合效益评价与山水林田湖草重点领域的专项评价相结合，条线要素与块状区域相结合，全局分析与局部透视相结合，结合重点领域、重点区域修复工作开展情况，多层次系统评估，多角度分析规划实施进展。

2

坚持主观动能与客观因素相结合，科学评析规划实施驱动机理

对于生态系统规模、结构、功能变化，一般采用量化指标进行分析，而对于目标合理性、工作系统性、方法科学性等，则需要结合实际案例进行主观研判。同时，也需要将数理分析的客观结论和社会满意度调查与评测等市民切身主观感受相比照，分析利益相关者的修复需求、利益诉求和当前修复工作之间的匹配度，以更加全面反映生态修复规划实施的社会效益、经济效益和生态效益。

3

坚持问题诊断与机理剖析相结合，精准识别规划实施关键问题

在描述性结果的基础上，更重要的是问题根源的挖掘，区分方向性问题、程度性问题与阶段性问题；同时，查找问题背后的体制性障碍、机制性缺陷、制度性漏洞，剖析深层次原因及症结。着力去识别“真问题”“大问题”“原问题”。只有将问题诊断与机理剖析相结合，才能推动标本兼治，为生态修复规划的实施落地与动态维护提供有力支撑。

4

坚持外部条件与内部条件相结合，客观评价规划实施影响机制

生态修复工作与城镇开发建设的主要区别之一在于，退化生态系统的修复时间周期与生态系统类型等多种外部要素相关。一方面，修复效应受到气候变化等外部环境变量的影响，另一方面，自然恢复效应等也与其自身演替规律有关，共同导致修复时间周期的迟滞效应。因此，应充分考虑自然生态系统演替的客观规律，将外部影响与自身变化相结合，客观解析生态修复的影响机制。

5

坚持正面效应和负面效应相结合，全面分析规划实施综合效应

生态修复工作一方面对提升各类生态系统服务，以及缓解“大城市病”等生态环境问题带来正向影响。但在评价实施成效的同时，也应关注不合理的修复工程带来的负面影响，警惕“以生态之名行破坏之实”，影响了原本的自然生境，导致生物多样性降低等潜在风险。将正向效益和负向影响综合考虑，全面分析修复规划实施的综合效用。

04

北京市国土空间生态修复规划统筹实施路径探索

面向新时代山水林田湖草沙系统治理的国家战略，北京需坚定生态优先理念，落实减量发展要求，全面推动国土空间生态修复规划的系统治理与统筹实施。探索“从系统工程和全局角度寻求新的治理之道”，杜绝“头痛医头、脚痛医脚，各管一摊、相互制肘”的乱象，坚持统筹兼顾、整体施策、多措并举，全方位、全地域、全过程开展生态文明建设，全面统筹流域左右岸、上下游、陆上水上、地表地下，深入实施山水林田湖草沙一体化保护和修复工程，推动完善全域统筹、刚弹结合、多维协同、传导顺畅的生态修复规划实施体系，达到系统治理的最佳效果。

1

以体检评估为基础，探索建立生态修复适应性管理长效机制

建立定期体检评估的常态化机制是推进规划实施的重要抓手。为确保国土空间生态修复规划实施评估的科学性、规范性和可操作性，北京市率先研究并建立了国土空间生态修复规划年度体检评估机制。研究制定《北京市国土空间生态修复规划实施评估导则》，并进一步转化为地方标准《国土空间生态修复规划实施体检评估规程》，建章立制，探索制定国土空间生态修复效果评估技术方法与标准体系，建立统一规程、目标衔接、要素融合的生态保护修复长效机制。

将规划全周期评估管理理念贯穿于规划实施全过程，坚持问题导向、目标导向和结果导向相结合，动态跟踪规划实施情况，科学评估规划实施绩效，引导精准靶向修复，推动修复规划落实落地。形成了“目标评估—指标评估—任务评估—工程评估—项目评估—效益评估”的国土空间生态修复规划实施评估体系。推动形成规划环向上“编制-实施-监测”全过程闭环管理和横向上“项目生成-实施-验收”全生命周期管理，保障修复规划精准、有效实施。

图3 北京市生态修复规划实施评估工作框架

2

以重点项目为抓手，牵引跨区域、全流域系统修复综合治理

2023年，北京市申报的“首都西部生态屏障区山水林田湖草沙一体化保护和修复工程”成功入选第三批中国山水工程。针对工程区域人地矛盾、人水矛盾的突出问题，工程以水为脉，提出“源区养水、沟域保水、平原通水、河流疏水、湿地净水”的总体保护修复思路，协调“山-水-林-田-湖-草-城”之间的生态过程与全域耦合关系。

下一步，应以首都西部山水工程实施为契机，强化跨区域、跨流域、跨部门、跨行业间的协调配合，推进重点区域一体化保护修复。研究落实市级山水工程试点工作。完善顶层设计，精细化推进项目实施，切实加强项目监管，逐步建立国家级、市级、区级生态修复项目库，谋划一批代表首都特色的生态典型案例，同步为“十五五”时期中国山水工程申报提供项目储备，为全国超大城市韧性生态系统构建做出首都示范，为全球高密度城市化地区人与自然和谐共生提供中国方案。

3

以政策创新为保障，激发修复主体动力，提升规划实施效能

保护与发展的关系始终是非建设空间发展的重要命题，生态产品价值的实现与转化是引导生态空间可持续发展的关键路径。将生态修复与绿色发展相结合，通过“生态+”治理、利用型修复模式，促进多元主体参与，激发市场活力，增强内生发展动力。

一方面，制定《北京市关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的实施意见》，通过将社会资本引入生态保护修复，逐步形成政府、市场、社会多元参与的主体格局，充分调动多元主体的实施积极性，激发市场动力。另一方面，以试点形式推动生态涵养区绿色发展机制创新，率先在门头沟区开展生态产品价值实现研究实践，建立“1+3”一体化生态产品总值（GEP）核算体系。将价值链、产业链和金融链相融合，创新生态产品价值实现的金融体系，探索通过“点状供地”模式促进旅游等产业健康发展。

通过创新政策机制，推动生态产业化、产业生态化，以产业发展反哺生态修复。利用区域互补、产业互补、供需差异，推动错位发展，促进生态产品价值实现与外溢，实现生态惠民、绿色富民，畅通绿水青山向金山银山的转化路径。

4

以信息平台为支撑，搭建规划全生命周期闭环监管机制

强化目标协同、部门协同、区域协同、政策协同，建立完善市级统筹，多层级、多部门联动工作机制，推进部门间生态修复工程信息共享，增强生态保护修复工作的系统性、整体性、协同性。基于国土空间规划一张图，建立国土空间生态修复一体化信息平台，推进调查、规划、管控、监测等相关业务的信息化、集成化和网络化，助力提升非建设空间治理的精细化、智能化水平。

通过政策统筹、目标统筹、资金统筹、项目统筹、时序统筹，整合清洁小流域、风沙源治理、土地综合整治、农业面源污染防治、矿山生态修复等生态保护修复项目工程，细化完善生态修复项目管理和资金管理办法，规范项目全过程闭环管理，实现“规划—立项—设计—实施—竣工—验收”的全生命周期监管。

本文来源： 北京土地学会

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