人民法院案例库—生态环境保护民事公益诉讼中如何兼顾环境保护和经济发展

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某环境研究所诉某新能源公司、某环境研究院生态环境保护民事公益诉讼案

——生态环境保护民事公益诉讼中如何兼顾环境保护和经济发展

关键词

• 民事

• 生态环境保护民事公益诉讼

• 社会组织

• 野生动物

• 生态环境

• 高水平环境保护

• 高质量经济发展

基本案情

　　某环境研究所诉称：2019年，某新能源公司开发建设某风电项目，但该项目未经环境影响评价就开工建设，严重损害了当地的生态环境，造成重大损害风险，尤其是威胁国家二级保护动物黄羊的生存环境，必须立即停止其违法行为，并承担相应法律责任。故请求判令：1.某新能源公司立即停止风电项目建设，依法完成环境影响评价,并对黄羊生存环境等采取有效保护措施；2.某新能源公司消除危险，重新进行环境影响评价后采取有效措施消除黄羊活动范围等生态环境的风险，某环境研究院重新补充进行环境影响评价；3.某新能源公司、某环境研究院在全国主流媒体向社会公众赔礼道歉；4.某新能源公司、某环境研究院连带赔偿环境受到的损失以及环境受损至恢复原状期间服务功能的损失。
　　某新能源公司、某环境研究院辩称：案涉项目是依法审批的项目，项目所在地也不属于黄羊保护区，也不在黄羊栖息地名录中，案涉项目的施工不影响黄羊的生存环境。
　　法院经审理查明：经宁夏回族自治区发展和改革委员会、中卫市发展和改革委员会核准批复，某新能源公司在中卫市某地区建设某风电项目。同时，中卫市生态环境局复函同意某新能源公司按照其提交的报告表所列的建设项目的性质、规模、地点、环境保护对策措施进行项目建设。2020年8月24日，中卫市自然资源局就案涉项目向某新能源公司核发《建设用地规划许可证》。2020年9月23日，中卫市人民政府就案涉项目作出《关于划拨某风电项目建设用地的批复》，同意以划拨方式将相关土地供给某新能源公司作为案涉风电项目建设用地。2021年5月21日，中卫市自然资源局就案涉风电项目向某新能源公司颁发《不动产权证书》，确认某新能源公司以划拨方式取得相关土地的国有建设用地使用权。2021年6月，某新能源公司就案涉项目编制《建设项目环境影响评价表》（迁建项目）（以下简称《评价表》）。《评价表》第三章《生态环境现状、保护目标及评价标准》第一节《生态环境》第7项《动物》项下记载如下内容：根据现场调查和访问，项目选址区域内未发现国家级及自治区级保护的珍稀濒危动物栖息地和繁殖地。但在风电场附近区域发现了一种国家级二级保护动物（鹅喉羚）偶尔在项目所在区域活动。鹅喉羚别名长尾黄羊，属于国家级二级保护动物。《评价表》第四章《生态环境影响分析》施工期环境影响分析小结记载：本项目施工期对该区域的大气环境、声环境及生态环境都将产生一定的影响，但这些影响是临时性的，随着施工期的结束将逐渐消失。不会对项目所在区域生态功能造成不良影响。运营期环境影响分析对鹅喉羚影响分析记载：项目施工和运行会对周边动物、包括国家二级保护动物鹅喉羚可能会产生一定影响，本项目将采取各项防治措施，减缓对鹅喉羚产生的影响。除此之外，根据中国科学院西北高原生物研究所对本项目所在区域大中型哺乳动物多样性研究表明：“风电项目对鹅喉羚生存构成威胁的因素主要是植被（食物资源）、水源地和人为干扰。首先通过建设道路围栏、作业道路洒水降尘以及工程结束后植被恢复等措施确保对鹅喉羚食物资源的影响降到最低。其次，项目地对鹅喉羚水源地未产生任何影响。最后，通过树立宣传标语，加强宣传引导限制影响鹅喉羚的人为干扰，且工程带来的人为干扰将会随工程结束而消除，届时对鹅喉羚的影响也基本消除。此外，作为鹅喉羚连片栖息地的边缘部分，风电项目属于完全开放的鹅喉羚栖息地，并不会限制鹅喉羚的活动，鹅喉羚也会像鸟类、蝙蝠、藏羚羊等野生动物一样，通过调整自身行为模式，适应新的环境”。本案审理中，经一审法院向当地相关职能部门调查了解，在中卫北山地区确实出现过黄羊，经沙坡头区自然保护区红外相机监测到7-8只黄羊，林场护林员在巡视过程中，曾发现4-5只黄羊。
　　2021年12月，某新能源公司在通过现场踏勘、收集技术资料分析、调查、监测等方式开展项目竣工环保验收工作的基础上，并结合专家组意见，编制了《某风电项目竣工环境保护设施验收调查表》与《某风电项目110kV升压站-凯歌330kV变电站送出线路工程竣工环保设施验收调查表》，就项目是否执行环境影响评价制度、环境保护“三同时”制度，是否按环评报告表及环评批复要求建成落实环境保护设施及其他措施，噪声、电磁、废气、废水、固体废物、生态环境等进行验收调查并作出结论。调查结论为：项目在施工期和运营期采取了有效的污染防治措施和生态环保措施，基本上落实了环评报告表及批复文件中提出的环境保护措施，符合竣工验收的条件，建议通过竣工环保验收。2021年12月10日，某新能源公司组织召开竣工验收会，验收结论为：项目根据《中华人民共和国环境保护法》和《建设项目环境保护管理办法》的要求进行了环境影响评价，履行了环境影响审批手续，有关档案齐全，在实施过程中基本按照环评文件及其批复要求配套建设了相应的环境保护设施，落实了相应的环境保护措施，噪声、辐射等主要污染物达标排放，生态环境恢复良好，基本符合环境保护验收条件，验收组一致同意通过本项目竣工环保验收。2021年12月15日，验收报告按专家意见修改后，专家作出复审意见，认定验收报告已修改完善，同意上报。
　　宁夏回族自治区中卫市中级人民法院于2021年12月2日作出（2020）宁05民初108号民事判决：驳回某环境研究所的诉讼请求。某环境研究所不服该判决，提起上诉。宁夏回族自治区高级人民法院于2023年1月29日作出（2021）宁民终660号民事判决：驳回上诉，维持原判。

裁判理由

　　法院生效裁判认为，本案双方争议焦点为：（一）案涉项目建设区域是否系黄羊或鹅喉羚的重要栖息地；（二）案涉项目的建设是否会对区域内的黄羊或鹅喉羚生存环境造成难以逆转的损害。
　　一、关于案涉项目建设区域是否系黄羊或鹅喉羚的重要栖息地的问题
　　《中华人民共和国野生动物保护法》第十二条规定，国务院野生动物保护主管部门应当会同国务院有关部门，根据野生动物及其栖息地状况的调查、检测和评估结果，确定并发布野生动物重要栖息地名录，但案涉项目所在地并未被国务院有关部门确定为黄羊或鹅喉羚重要栖息地。同时，案涉项目所在区域虽然发现了少量黄羊或鹅喉羚，但数量不足以认定该区域系黄羊或鹅喉羚生息繁衍的重要区域，不能因项目所在地内出现过黄羊或鹅喉羚就认定项目所在地系黄羊或鹅喉羚的重要栖息地。
　　二、关于案涉项目的建设是否会对区域内的黄羊或鹅喉羚生存环境造成难以逆转的损害的问题
　　案涉项目所在地不属于黄羊或鹅喉羚的重要栖息地，法院依职权就辖区内的黄羊活动情况向相关职能部门调查，经了解在中卫北山地区确实存在黄羊，因案涉项目位于中卫北山地区，假设所发现的黄羊全部生活于案涉项目范围内，案涉项目所在区域已发现的黄羊或鹅喉羚数量不足以认定该区域系黄羊或鹅喉羚的栖息地。依据法院调查的监测数据和观测数据，黄羊的数量在10只左右，某环境研究院为案涉项目所作的《评价表》中记载鹅喉羚偶在项目区域活动。依据上述黄羊和鹅喉羚在案涉区域的活动情况，结合案涉项目的实际建设情况，风力发电机系点状排布，风机运行所产生的噪音在允许范围内，项目的建设未对所在区域的环境造成根本性改变，且项目建成后可以采用设置围栏、人工植草的方法恢复植被，项目的建设未对项目范围内的黄羊或鹅喉羚的生存环境产生难以逆转的损害。
　　需要特别说明的是，某环境研究所基于维护生态环境的目的提起生态环境保护公益诉讼具有一定的正当性，但该正当性不能确保其诉讼请求一定得到法院的支持。众所周知，人类的任何生活生产活动均会对生态环境产生一定的影响，在生态环境保护公益诉讼中，尤其是涉及环境保护和企业及经济社会发展存在一定利益冲突的情况下，法院要正确处理高质量发展和高水平保护的关系，既要保持环境保护的力度不减，又要兼顾企业正当的发展权益，综合考虑企业生产经营活动的合法性和正当性、其对当地生态环境可能造成的影响及影响程度以及能否采取有效措施减少或消除生产经营活动对环境造成的影响等因素，以决定对公益诉讼之诉请是否予以支持。本案中，某新能源公司建设风电项目，其利用当地丰富且洁净的可再生风能资源进行发电，符合国家绿色转型的产业政策及规划要求，对经济社会可持续发展具有重要作用。同时，根据《建设项目环境影响评价表》的记载以及中国科学院西北高原生物研究所对本项目所在区域大中型哺乳动物多样性的研究，虽然案涉风电项目对当地生态环境会产生一定的影响，但该影响是有限的、临时的，而且在建设过程中可以通过采取相应的防治措施将环境影响降低到最低，事实上，通过项目竣工验收情况也反映出该项目施工期和运营期采取了有效的污染防治措施和生态环保措施。综上，案涉风电项目建设未对生态环境产生重大不良影响，亦未对黄羊或鹅喉羚等野生动物的生存环境造成难以逆转的损害。

裁判要旨

　　在生态环境保护公益诉讼中，法院要综合考虑企业生产经营活动的合法性和正当性、对当地生态环境可能造成的影响及影响程度、能否采取有效措施减少或消除生产经营活动对环境造成的影响等因素，正确处理经济发展和环境保护的关系。

关联索引

　　《中华人民共和国野生动物保护法》第5条、第12条

　　一审：宁夏回族自治区中卫市中级人民法院（2020）宁05民初108号民事判决（2021年12月2日）
　　二审：宁夏回族自治区高级人民法院（2021）宁民终660号民事判决（2023年1月29日）

（环资庭）

来源：人民法院案例库