超大、特大城市加速取消落户限制，需加快补足基本公共服务缺口

21经济报道记者柳宁馨 杭州报道

2024年，户籍制度改革继续加速。1月5日，成都公布新政，自2024年2月20日起，在“8+1”县(市)将全面取消落户限制，具有合法稳定就业和合法稳定居住即可落户。同一天，无锡市公安局发布通知，2024年1月起无锡市全面施行经常居住地登记户口制度。

从地方实践看，2023年7月以来，一些特大和超大城市加快户籍制度改革的步伐。其中，一些城市优化积分落户规则、增加名额，一些城市则完全放开落户，例如浙江、江苏率先在杭州、南京、苏州中心城区之外实行“零门槛”落户。

2023年12月29日，国务院常务会议提出，把农业转移人口市民化摆在突出位置，进一步深化户籍制度改革，加强教育、医疗、养老、住房等领域投入，推动未落户常住人口均等享有基本公共服务，尤其要着力补齐城市基础设施和管理服务等短板，提高经济和人口承载能力。

按照城市人口规模来看，从中小城市、大城市，再到特大超大城市，我国正在梯次降低落户门槛。2023年到2024年是超大、特大城市落户门槛调整的重要时期，对这些城区常住人口在500万级、千万级的城市而言，放开落户也意味着需要快速补足公共基础设施的配套，既要加快农业转移人口市民化，也要处理好各类公平性问题。

特大、超大城市加速放开落户

2023年，落户门槛的松动速度继续加快，变化主要发生在特大、超大城市。

根据住房和城乡建设部在2023年10月发布的《2022年城市建设统计年鉴》，目前城区常住人口超过1000万人的超大城市为上海、北京、深圳、重庆、广州、成都、天津、东莞、武汉和杭州。此外，人口在500万-1000万区间的特大城市包括西安、郑州、南京、济南、合肥、沈阳等多个城市。

从超大城市户籍政策看，北京、上海、广州、深圳四座城市均保留落户限制政策，但在逐渐调整积分落户政策。北京、上海的落户限制相对严格，不过也在部分落户方式上进行松动。例如上海在应届毕业大学生和留学生落户方面不断放开限制，对以往极难落户上海的本科生落户门槛继续松动。

广州的落户政策最为宽松，分为人才入户、积分制入户、政策性入户三种方式。2023年7月，《广州市差别化入户市外迁入管理办法》开始征求意见，满足学历、年龄和社保三项较为宽松的条件后，申请者在广州白云区、黄埔区、花都区、番禺区、南沙区、从化区和增城区这7个外围城区可以直接入户。根据2022年《广州市引进人才入户管理办法实施细则》，广州取消了全日制本科生、中级职称人员等入户的社保参保年限限制，在广州市有参保记录即可落户。

2023年9月，广东提出调整完善广深两个超大城市落户政策，建立健全积分落户年度指标逐年增长机制，鼓励中心城区与郊区新区采取差别化落户政策，在除广州、深圳外的珠三角地区城市探索户籍准入年限同城化累计互认。

对于另外几个超大城市，比如重庆、成都、天津、东莞、武汉、杭州而言，这些城市基本在主城区外放开落户限制，主城区内保持限制条件，体现差别化落户。

2024年刚开年，成都就迅速出台《成都市户籍迁入登记管理办法》《成都市居住证积分管理办法》，进一步优化落户条件，2024年2月20日起，“8+1”县(市)即简阳市、都江堰市、彭州市、邛崃市、崇州市、金堂县、大邑县、蒲江县以及成都东部新区取消积分入户，人才落户放宽至大专学历。

重庆比较特色的务工经商落户方式遵循“放开放宽”原则，按照重庆构建“一区两群”协调发展格局，设置差别化落户条件，包括放宽在主城都市区的主城区务工经商类落户条件，将务工及社保年限由最高5年统一放宽到3年、投资创业年限由2年放宽到1年；取消渝东北三峡库区城镇群、渝东南武陵山区城镇群投资创业落户1年以上的年限限制，不再作年限要求；取消“一区两群”各区域内跨区（县）务工经商落户年限限制，实现户口通迁。

天津提出区域鼓励性落户，2023年11月起，天津市滨海新区正式实施“滨城户籍新政”，鼓励高校毕业生和在校生、鼓励新区产业工人、对“滨城”有贡献的人员等在“滨城”落户。

21世纪经济报道记者梳理特大城市户籍政策时发现，至少有济南、郑州、沈阳等3座城市实现“零门槛”落户。其中，郑州2023年9月底试行“以经常居住地登记户口”，完全放开落户。

另外，2023年11月7日，青岛进一步深化户籍制度改革，对人才、居住、亲属投靠、稳定就业、投资创业等方面落户的人群，进一步降低门槛并扩大范围，也给出租房即可落户的政策。

2024年1月起，无锡市全面施行经常居住地登记户口制度，申请人在无锡市连续居住满6个月以上，满足合法稳定就业或合法稳定住所（含租赁）条件的，可以到经常居住地公安派出所申请为本人及其共同生活的配偶、未成年子女、父母办理户口迁移登记。

公共服务直面考验

2024年，大城市的户籍制度改革仍然值得关注。

回溯我国户籍调整的几个关键期，2019年是一个重要节点，《2019年新型城镇化建设重点任务》提出，城区常住人口100万至300万的大城市要全面取消落户限制；城区常住人口300万至500万的大城市要全面放开放宽落户条件，超大特大城市要调整完善积分落户政策，为后续的户籍政策改革定下基调。

2022年的《“十四五”新型城镇化实施方案》明确，到2025年，全国常住人口城镇化率稳步提高，农业转移人口市民化质量显著提升。同时，放开放宽除个别超大城市外的落户限制。

事实上，目前存在城市落户限制的城市主要在超大、特大城市，尤其在经济较为发达的超大城市。2023年8月，公安部提出，将推动各地全面取消城区常住人口300万以下的城市落户限制，全面放宽城区常住人口300万至500万的Ⅰ型大城市落户条件。

不过，户籍制度改革的另一个重点是，当千万量级人口的城市逐步放开落户限制，公共资源配套能不能跟上？

上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授、中国发展研究院执行院长陆铭在接受21世纪经济报道记者采访时表示，以往我国对推进户籍制度改革比较谨慎的重要原因之一是，就算观念上理解了人口流动能够带来经济发展的动力，客观上人口流入较多的地区还没有做好基本公共服务供应的准备，包括学校、医院、养老院、交通基础设施等，“如果短期内一下子放开户籍，完全实现人口自由流动，对于这些城市供给侧设施的短缺会形成更大压力。”

以人均医疗资源来看，北上深等一线城市并不具明显优势，尤其是以床位资源人均拥有量来看，仍存在需要补上的缺口。根据各地统计局公布数据，截至2022年年末，上海市共有卫生机构6421所；同期，北京共有医疗卫生机构12211个，医疗机构共有床位13.4万张；同期，深圳全市有卫生医疗机构5201个，卫生机构拥有床位65720张。从目前每千人口医疗卫生机构床位数这一指标看，北京、上海、深圳这三座城市离国家卫健委提出的到2025年我国每千人口医疗卫生机构床位数指导性7.4张的指标仍有差距。

教育资源的相对紧缺是另一个重要问题，人口流入地学位的增长，普遍没有跟上学生数量的增长速度，因此会带来学位供应不足的问题。此前已经有不少城市出现这一问题，2024年伴随着户籍制度进一步放开，这一问题可能仍然存在。

2024年1月，广州市从化区和天河区发布了2024年公办小学学位预警，广州市增城区教育局也在网上发布通告称，根据2024年生源预测数据，增城区共有9所公办学校学位供给紧张。

据杭州当地媒体报道，2024年杭州预计户籍生红色预警小学120所、初中38所，比去年同期有一定幅度下降（2023年全市义务教育段红色预警学校近180所）。

在陆铭看来，当前最重要的相关改革就是让服务资源，特别是公共服务资源的投放与人口流动方向保持一致，其中最重要的是医疗和教育。

另一个问题是公平性的问题，目前各地持续更细积分落户规则，根据城市吸引人才需要，优化积分落户具体指标，也出现一些需要讨论的问题。例如，常州武进区、浙江金华武义区将家长献血纳入积分制入学的做法引起一定争议。

也有城市在探索对积分划定正面、负面清单。《深圳市积分入户办法》2023年2月15日起开始施行，在积分指标方面增加见义勇为指标，对获得市级以上(含市级)见义勇为表彰的加30分，同时对诚信守法指标进行了调整，拆分为负面行为、违法行为两个指标。

中国社会科学院国家高端智库首席专家蔡昉日前在《经济研究》上发布专题研究文章提出，户籍制度改革的目的之一，是促进基本公共服务均等化。与此同时，更加均等的基本公共服务供给，也是户籍制度改革推进的一个有利条件。可见，两项改革应该相互衔接、相互支持和齐头并进。应该把城镇户籍人口的增长，同诸如土地供给、城市交通基础设施以及公用设施建设等调控指标挂钩，由此可以提高对各地户籍制度改革进行激励的精准性和可见度。

(实习生徐翌轩对本文亦有贡献)