理论丨协同治理下一体化政务服务能力提升策略

［提要］全面推进数字化转型要求提升一体化政务服务能力水平，一体化政务服务能力的有效提升离不开多元主体的协同共治。本文从协同治理视角出发，探究一体化政务服务能力提升所面临的组织困境、机制困境及平台困境，提出突破一体化政务服务能力困境的应对之策。

近年来，党中央、国务院高度重视一体化政务服务能力的提升，实现更多政务服务事项网上办、掌上办、一次办。在时代发展形势和国家总体战略目标背景下，数字政府建设步伐正日渐加快，一体化政务服务能力显著提升已成为我国现阶段数字政府建设的典型特征，虽取得不少进展，但各级政府在推进政务服务工作中还面临诸如办事标准不统一、数字鸿沟、政务数据共享难、平台数据安全等堵点。一体化政务服务能力提升过程中的协同不足，制约了一体化政务服务能力的持续升级。基于此，本文从协同治理视角出发，探究一体化政务服务能力提升过程中面临的现实困境，提出提升一体化政务服务能力的突破路径，以期优化一体化政务服务的协同发展，推动数字政府建设。

一、相关文献回顾

在中央一系列关于数字政府、数字治理政策的号召下，各省市政府积极探索和推进一体化政务服务，相关的实践探索与理论研究呈现飞跃式发展。国内学术界的研究主要围绕以下几个方面开展：

一是关于一体化政务服务平台建设的研究。黄璜等认为数字政府建设应基于“政务”中台体系，构建联系政府、公众、企业的数字基础设施平台，对内提供高效协同办公，对外提供优质政务服务，以实现政府数字化转型。祁志伟强调要推动数字政务服务一体化平台便利化和可操作性，通过平台内部数据能力、业务能力、交互能力和协同能力，实现数据与能力的转化协调，促进政务数据共享，简化政府办事流程。

二是关于一体化政务服务实践的研究。钟莉以广州“一窗式”集成服务改革为例，认为地方政务服务效能需从顶层设计、优化服务、深化数据应用、健全制度体系等方面来提高。蒋敏娟通过对广东、浙江、贵州三省数字政府建设模式的比较，发现三省都通过集约化的建设打造统一的数据平台和服务平台，以提高政务服务水平和公共服务质量。

三是关于一体化政务服务能力影响因素的研究。李良成等基于扎根理论构建电子政务治理体系、治理能力与绩效关系的模型，研究发现作为内驱力的信息技术、服务理念以及外驱力的制度、业务、信息影响电子政务绩效。程波辉对19个城市政务服务“好差评”的政策文本进行质性分析，研究发现“好差评”制度实施效果总体较为显著，但仍存在评价权益不均、创新实践不足、回应机制乏力、第三方评估欠缺等问题。

二、协同治理视角下一体化政务服务内涵及特点

一体化政务服务协同治理是社会治理的重要组成部分，是建设服务型政府中不可忽视的重要组成要素。具体来说，呈现出以下内涵和特点：

（一）协同治理视角下一体化政务服务的内涵。

一体化政务服务能力提升的过程就发生于社会协同中，从协同论视角思考治理及其机制是实现善治的有效途径。协同学理论创始人赫尔曼·哈肯认为，协同是系统要素或子系统之间相互作用和配合，在时间、空间和功能上形成一定的自组织结构，从无序走向有序的过程。联合国全球治理委员会认为，协同治理是个人、各种公共或私人机构管理其共同事务的诸多方式的总和。本文认为一体化政务服务能力协同治理是指政府借助互联网、大数据等信息技术工具组成的政务服务平台，对内实现政务数据有序共享，对外实现政务平台的高效运用，为公众、企业提供智慧、精准、便捷的政务服务，政府、公众和企业等社会主体在既定的组织框架下，相互协同配合，共同参与一体化政务服务能力提升的行为。

（二）协同治理视角下一体化政务服务的特点。

与传统政府治理相比，一体化政务服务协同治理呈现出新特点。第一，治理主体的多元性。与传统“全能政府”模式不同的是，政府占据主导地位的同时，公众、企业等社会主体也作为建设主力发挥作用，形成政府为主、多元主体介入的协同治理模式。第二，治理目标的一致性。政府、公众和企业等多元利益主体本着自身利益最大化的原则，各自的参与目的呈现多样性，协同治理将各自的目标进行整合，最终形成各方认可的共同目标。第三，治理系统的开放性。政务服务能力的有效提升离不开公众、企业等主体对其服务能力的评价反馈，也需政府做出实时回应，只有做到系统开放，各主体间的协同参与才能得以实现。

三、协同治理视角下提升一体化政务服务能力面临的现实困境

一体化政务服务能力的提升离不开政府、公众和企业等多元主体的参与，但各主体间可能面临利益分歧、沟通不畅和数据碎片化等问题，协同治理视角下一体化政务服务能力提升面临以下现实困境。

（一）组织困境：一体化政务服务组织与职能涣散。

一方面从政府主体来看，受传统一元治理模式的制约，政府在一体化政务服务中扮演着单一服务者的角色，与服务对象、服务目标及服务环境难以形成有效的信息沟通。不同部门之间面临组织协调与资源整合不足的碎片化问题，导致有关政务服务办事机构职能重叠、信息更新不同步，制约政务服务能力的有效提升。各服务机构间由于条块分割、利益冲突、信任障碍等因素的影响，使得政务服务数据共享缓慢，带来数据质量参差不齐、数据权属不明、数据标准不统一等问题。另一方面从公众、企业和社会组织等主体来看，一元治理模式和保守行政文化使得全能型政府色彩严重，其他主体无法及时、准确地反映自身诉求，导致其他主体参与到一体化政务服务中的体验感变差，加之反馈渠道较少，政务服务效能得不到实质性改进。

（二）机制困境：一体化政务服务机制有待完善。

一方面缺乏有效的政务数据共享机制。虽然政府相继出台了政策和法规文件来促进政务信息资源共享，但上升到法律层面的较少，更多的只是规划和意见，尚未制定涉及政务数据共享的全国性法律，导致缺乏引导政府和其他主体参与政务数据治理的共享机制，政务数据不对称，难以真正实现政务数据共享，可持续性发展受阻。另一方面缺乏常态化的激励机制。由于一体化政务服务的工作成果没有被纳入到政府部门的绩效考核中，相关的监督考核机制相对落后，缺乏有效的激励机制，导致各部门对一体化政务服务的重视程度较低。政务服务评价体系所推动的绩效效能远远不够，公众、企业和社会组织等对政务服务的诉求得不到切实反馈，久而久之给政务服务提供改进意见的积极性不高，多元主体难以实现协调行动。

（三）平台困境：一体化政务服务平台效能还需优化。

首先，平台系统质量有待提高。在稳定性方面，平台界面公共入口、页面连接点之间偶有断点现象，反应慢或出现错误提示。在便捷性方面，个人、企业登录认证方式各不相同，各政务平台间存在用户反复登录、业务数据重复输入的问题。其次，平台服务质量有待提升。在互动性方面，面对公众、企业所提出的咨询和疑问，难以做到及时互动，智能客服答非所问的现象层出不穷，反馈时效性较差。在个性化方面，部分省份政务服务平台所包含的服务事项、服务标准有待补充统一，针对老年人、残障人士等特殊群体所面临的“数字鸿沟”问题缺乏精准化的服务。再次，平台安全质量存在隐患。政务平台中不仅有政府办理业务的政务数据，还存储涉及个人隐私和企业信息的数据资源，目前与之配套的数据安全系统仍不健全，技术层面缺乏专业团队对平台系统进行监管和维护。政务人员缺乏网络安全意识，公众的个人信息安全素养薄弱，给政府形象、公众利益及社会安全带来潜在风险。

四、协同治理视角下一体化政务服务能力提升策略

一体化政务服务能力的提升需要组织、机制、平台多方协同配合，也需要政府、公众、企业和社会组织等多元主体的协同参与，以实现效能的最大化协同，满足多元主体的政务服务需求。

（一）组织协同：加强一体化政务服务的顶层设计与组织建设。

首先，加强政府一体化政务服务的顶层设计。以效能提升为方向，发挥国家政务服务平台总枢纽的作用，在现有一体化政务服务建设意见的基础上，制定规范统一的建设标准，打破一元治理模式的弊端，明确政府的权利与职责，与公众、企业进行有效沟通。其次，建立和健全提升一体化政务服务能力的组织架构。构建自上而下的政务服务对接体系，成立全国统一的一体化政务服务协调机构和领导中心，负责全国范围内政务数据的统筹、规划、协同。建立首席政务服务官制度，让首席政务服务官来负责规划、协调政府服务机构间资源整合碎片化的问题，打破因条块分割、利益冲突等带来的政务数据共享缓慢难题。再次，厘清多元治理主体的权责和职能边界。政府通过让渡部分公权力，结合公众与企业的需求进行政民、政企互动反馈，充分发挥“好差评”模块功能，拓宽政务服务反馈渠道，激发其他主体参与政务服务效能提升的主动性，使各治理主体优势互补，以实现协同治理效果最大化。

（二）机制协同：构建和完善一体化政务服务协同相关机制。

一方面建立健全政务数据共享机制。出台针对政务数据共享的法规，搭建涉及政务数据共享的综合数据库，整合来自政府、公众与企业等碎片化、多元化的数据资源，打破政务数据不对称的堵点，保证政务数据共享工作的健康持续发展。政务数据共享政策法规的制定既要发挥政府的主导作用，也要听取来自公众、企业等主体的意见，明确各主体参与其中的权利和职责，真正做到协同共商。另一方面构建完善各主体参与政务服务的激励机制。将政务服务工作成效纳入政府绩效考核，加强对政务服务工作的监督、问责、评估和反馈，增强各政府各部门对政务服务的重视度。充分发挥政务服务评价体系的作用，对公众、企业等被服务主体的诉求进行实时反馈，以保持公众、企业等主体对政务服务能力提升出谋划策的积极性与主动性，鼓励和引导各主体的互动合作。

（三）平台协同：多方面持续优化一体化政务服务平台功能。

第一，定期更新平台系统质量的测评标准，强化对平台系统质量的监管。除政府技术部门定期对政务服务平台进行测评和维护外，组织第三方机构、公众和企业对页面稳定性和登录便捷性进行测评，抓住系统运行漏洞，及时修补完善平台系统。第二，以场景服务为重点，提供精准个性化服务。政务服务平台将服务资源与公众、企业不同的场景需求相匹配，结合场景需要对接到政务数据库，采取智能客服与人工客服相结合的互动方式，做到实时精准的反馈。对各级政务服务平台开展适老化及无障碍改造，关注弱势群体的使用习惯和需求，缩小数字鸿沟，满足人性化、个性化的服务需要。第三，强化政务平台安全系统建设，提升各主体安全风险防控能力。政府应加强与社会资本、互联网企业的合作，善用监管机构进行业务监管，引进具有实操技能的专业人才，从事平台的运营维护，增强对涉及国家、公众、企业等政务数据资源的保护力度。定期对政务人员开展信息安全培训活动，使其充分认识到政务平台安全工作的重要性；借助“两微一端”和社区基层力量，向公众、企业宣传信息安全保护知识，增强各主体的信息安全风险意识。综上，数字化转型给政府和社会治理带来前所未有的机遇，也给一体化政务服务能力的提升带来挑战。从协同治理视角出发，破解政务服务能力提升实践中面临的组织困境、机制困境及平台困境，加强一体化政务服务的顶层设计与组织建设，构建和完善一体化政务服务协同的相关机制，多方面持续优化一体化政务服务平台功能，借助多元主体的相互协同实现帕累托最优，以期为提升我国一体化政务服务能力提供新思路，推进政务服务数字化变革。

来源：合作经济与科技

作者：荆玲玲 曹杰

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