桂华 | “三农”观察：村干部何必要求“高富帅”？

桂华

（武汉大学中国乡村治理研究中心教授）

一、村干部不愿当了？

7月在北方某村调研，该村负责人担任了多年的村书记和村主任。他本人从事建筑工程，在县内承包基建，成立了建筑公司，高峰时期一年承接的工程量超过五千万。最近两年，建筑和基建行业不景气，项目款难收，他承接的一些政府项目无法结算，他本人也拖欠了供应商不少款项和银行贷款。这位村主任个人经济实力强，社会关系广，在担任村干部的十多年间，他到县里各个部门为村里争取了不少项目，推动了村庄基础设施建设，让他所在的村庄从当地最为破败转变成了乡村振兴示范点。粗略算下来，从2008年至今，该村累计投入的各类政府项目资金超过700万元，远超过当地其他村庄的平均水平。

政府拨付项目资金之后，有些需要村庄资金配套，还有些涉及占地，需要支付处理费用。我们调查的这个村庄，没有集体收入，这些项目建设所带来的村级开支，由村主任自己垫付。另外，扶贫结束之后，上级下来的各种资金减少，村内出现雨后塌方修葺、水管破损抢修，或临时迎接上级检查需要清理环境雇工，这些日常性开支也超出了村里承担能力。村主任需要垫付这些日常开支。这些年累计下来，这位村主任为村里垫付的各种资金超过100万元。

上一届村委会换届时，当地政府将之前的五个行政村合并为一个大行政村，现在这位村主任突然要负责五个村的工作。一方面，上级的工作要求越来越高，巩固脱贫攻坚、人居环境整治、秸秆禁烧、图斑整治等各项工作都要做，另一方面，群众的需求也越来越高，合并为大村后，工作量增加了五倍，并且村民动不动就拨打12345反映诉求，政府批转下来，合理或不合理的诉求都要求村里去解决。上级的严格管理让这位村主任束手束脚，政府对农民高标准的服务承诺，最后也变成了村里的责任。如此一来，这位当了近二十年的村干部越来越感觉倦怠，他多次向镇里提出辞职要求。

7月之后，另到中部省份的一个乡镇调研，当地过去几年进行农村人居环境整治，地方政府提高标准，要求每个镇都要打造人居环境整治示范点，每个示范点需投入十几万甚至几十万元，用于应付上级检查。几年下来，村级负债不少。全镇20多个村，只有1个村书记顶住镇里压力，坚决不负债打造示范点，有17个村的书记私人为村里垫钱，只有3个新上任的村书记没有为村里垫钱。有些村因此欠下的工程款达100万元。工程队找村书记结算，村里没钱，有几位村书记被工程队和供应商起诉了，村书记变成了失信人。曾有一名被起诉的村书记突发疾病，找到镇里临时拨付了2万资金去看病，由于被限制乘坐高铁，只好请私人开车送去省城看病。

这些开展示范点建设的村书记，之前预期政府会给予奖补资金，却因为地方财政紧张而无法兑付。政府高标准的村庄建设要求，变成了基层负债。去年到今年，县里继续要求村里打造示范点，但是镇里的工作已经布置不下去了。村书记都知道乡镇没钱兑付，当地的工程队也不再接手需要垫资的建设工程。乡镇或村里开展一些小型紧急工程，需要支付现金，要不然村干部镇干部就得承认私人结算才会有工程队愿意承接。

县里没有钱拨付，乡镇也没有资金来源，但是工作还得继续。当地政府要保持在农村人居环境整治这项工作上的先进，就必须要继续动员基层继续投入。当地政府没有相关资金预算，但是各项检查还得不打折扣地完成，县政府将工作压倒乡镇，乡镇只好向村里分解任务。不过，县里能够对乡镇政府下行政命令，而乡镇对村里却不能过分施压。

调查中得知，在任务继续下压的情况，很多村书记动了辞职念头。有村书记说：“现在辞职，过去为村里垫付的欠款，就要不回来了，现在不辞职，就还得继续垫付”。有些村书记被套牢，想辞职而不得。镇里也了解村里的情况，因此，上级任务下来之后，也不敢向村书记过分施压。前三年，村里各项工作完不成，乡镇会让落后的村书记在全镇大会上做表态性发言，现在乡镇不这样做了，乡镇是担心村书记“掀桌子”而彻底不干。

前不久，到南方地区的一个农业乡镇调研，当地推行村书记村主任“一肩挑”之后，有几个村选不出合适的村级负责人，只好选派乡镇干部担任村书记。这个乡镇的情况与前面的相似，也是存在着村干部待遇不高、工作很多、上级压力越大的问题。

二、“无人当村干部”是什么意思

基于这些观察，发现不少地区出现了“无人当村干部”的问题，或者说合适的村干部难选的问题。

所谓“无人当村干部”有两层意思：一是之前比较积极的村干部，感觉工作越来越做，价值感、获得感不足，因此而提出辞职；二是站在乡镇的角度，很难选择合适的人选担任村干部。

这里所的“无人当村干部”并不是说村干部的职位没有人去争。

一些少数纯农业型地区，资源很少，本地就业机会很少，没有其他副业获益来源，如山区的空心村，留在本地的青壮年很少，使得村干部后备人选不足，这类地区可能会存在着村干部没人当的问题。而绝大部分地区的情况是，有人愿意当村干部，但是站在村庄治理和政府管理的角度看，这些愿意当村干部的人不一定合适，而政府看中的人选又不一定愿意留在村里担任职务。

结合调查，要重点理解第二种情形的“无人当村干部”问题。

三、“无人当村干部”的政策性原因

“无人当村干部”这一现象反映了农村基层治理形势的整体变化。下面以一般农业型乡镇为例分析。

认识“无人当村干部”现象，第一步是认识当前农村干部的工作状态。前面描述的是三个不同省份的乡镇，分布在南北不同地区，各省情况不同，各地自然条件、人口状况和农业形态也各不相同。尽管如此，这些随机调查到的三个乡镇，在基层工作上都存在着相似的趋势：即上级任务越来越多，且要求越来越高。

以耕地图斑整治为例，所的调查乡镇都在做这项工作；另外，医保收取、秸秆禁烧、农村人居环境整治等，也都是各地的重点工作。从观察到的各种现象来看，当前东西南北中不同地区的乡村工作都出现了“同一化”的趋势，即，所有地区的基层工作是内容相似、政策要求相同，并且都是工作任务越来越多，要求越来越高。

从基层贯彻到的乡村工作的“同一化”趋势，是由自上而下的国家治理下乡和政策下乡带来的。

例如，图斑整治是国土部门下达给全国农村的中心工作，秸秆禁烧与环保部门的政策有关，人居环境整治是全国推行的乡村振兴工作。自上而下的国家政策和工作要求，使得不同地区的乡村工作走向趋同。

为了确保政策落实，国家对基层工作提出了高要求，很多工作搭配着对基层的严格问责，如图斑整治工作。对于各项涉农工作，不仅国家要求高，而且地方政府在执行过程中，还会层层加码，各地政府之间相互竞争，比学赶超，每一级政府都提出更高的要求，每一个部门都强调工作的重要性。这种政策高要求传导到基层，就变成了更高的落实要求、更严的考核、更多的一票否决以及“举一反三”的泛滥。

乡镇是政府执行政策的最后环节，乡镇与村庄与农民对接，很多工作乡镇要依托村里去完成。麻烦在于，上级给予乡镇的层层加码压力，在向村里传导的过程中出了问题。因为，村级属于村民自治组织，村干部是党员和群众选举产生的，乡镇虽然能够动员和考核村干部，却不能严格下达行政命令。正如一位乡镇干部说的：“上面千条线，像耕保、卫星图斑、医保收取、交通整治、人居环境，县里可以让乡镇做检讨、停职或免职，某个乡镇做的差，做表态性发言。再接下去就是约谈，如果再完不成就停职免职。任务最后到乡镇，乡镇没办法再派下去，村里完成不了，批评他们也没有办法，批评多了，村干部提出辞职。”

村干部的工作状态受“三农”工作的总体形势影响。取消农业税之前，村里主要是两件任务，一是收农业税费，二是执行计划生育政策。这一时期的两件工作虽然难做，却是季节性的，平时的琐碎事务不多，尤其是不存在没完没了的形式主义任务。当时，村干部具有执行政策的手段，“工作难做但不心累”。取消农业税之后的一段时期，在“多予少取放活”的总体政策下，乡村工作较少，乡村干部较为清闲，各地村干部的职数也被压缩。

近年来，国家采取更加积极的“三农”政策，连续实施的脱贫攻坚、疫情防控和乡村振兴战略都是中心工作，每件工作都是高标准、严要求，都是千方百计严禁敷衍基层的“政治任务”，这使得乡村干部一天比一天忙。

大量的重要工作传导到基层，需要具体落实，最后就分解到村级或是要求村里配合。自上而下的各种工作压力，最终也转化为乡镇对村里的施压。

在中心任务较少的初期，村干部认为某项工作完成之后，压力就结束，因此集中资源甚至垫付资金去完成任务。实际情况却是，越来越多的条线部门都将自己的工作变成中心任务，需要村干部硬着头皮完成的工作一件接着一件，在此过程中，村干部需要消耗掉数量不多的人情面子、付出耐心，甚至私人垫钱，伴随而来的是村干部消极倦怠情绪的积累。村干部属于非行政职务，具有临时性，待遇也不高，这些越来越多的工作压力超过一定的限度后，就会变成消极应付，并最终引发一些人辞职，以及其他村民竞选村干部的积极性下降。

这些越来越多的工作，在县乡之间表现为考核、督查、问责的增多。乡镇将这些管理压力也带到村里，对村干部提出了考核、问责，要求村干部完成工作更加正规化、程序化，推行村干部坐班制度。如此一来，村干部不仅要完成的实质工作多，而且还要接受各种制度管理，要求坐班、接受上级巡查，反复填报表做台账来寻求自证，等等。

在实施严格的制度管理之前，很多村干部属于兼职性质的，他们一边在本地务农务工、经营副业，一边担任村干部。当村干部工资虽然不高，却有大量的时间从事副业活动，经济收入有保障，在村庄中也面子。

但是，对村级实施严格管理之后，村干部不仅要完成大量的上级下派工作，而且要完成各种形式主义工作，如填报表、搞创建，这些需要投入大量时间和耐心。很多之前兼职的村干部，开始被村里任务占据大部分的精力，没有时间从事副业活动，家庭经济收入收到影响。村干部职务对于很多人就开始变成了负担。中西部地区主职村干部一个月两三千元补贴，远达不到市场工资标准，一些村干部直言，“当村干部快当成了贫困户”。

四、不要让“无人当村干部”变成政策性现实

村级任务太多、管理严格、形式主义工作太多，是造成“无人当村干部”的直接原因。

除此之外，政府对村干部提出更高的标准要求，也是“无人当村干部”的原因。

站在政府管理的角度，农村不是没有村干部的人选，很多时候是很难选出符合要求的村干部。

尤其是农业型地区的村书记，不仅要完成上级各项工作，而且还要在接受不高工资收入的情况，带头致富和带领致富，既要管理好村庄事务，还要能够发展集体经济，振兴村庄产业。并且，上级组织部门还对村干部的学历和年龄有要求。这种“既要”“又要”“还要”的高标准要求，将村干部框定为十分小众的范围。有基层干部戏称现在的村干部要做到“高富帅”，既能力水平高、经济实力强，还要求年轻高学历。这么一来，一般中西部村庄就很难找到合适的人选。尤其是一些村庄的支部书记年龄到了之后，后备干部没有培养起来，村级组织的梯队建设出现中断，村级换届选举就会出现了“后继无人”问题。

由此可以理解，一般农业型地区出现的村干部“后继无人”问题，具有政策性原因：

其一，自上而下的工作压力传导到村庄，改变了村级运行方式，使得村干部承担了巨大压力，尤其是形式主义任务也传染到村级，村干部做形式主义工作没有获得感，而且大量的上级部门下达的任务又不接地气，使得一部分人担任村干部的积极性下降。

其二，在实施乡村振兴战略背景，一些地区将基层工作重心转向了“三农”和村庄建设，提出了高标准的村庄建设任务，要求短平快地取得乡村振兴成效。地方政府因此动员村级搞各种亮点创建，推行一二三产业融合，发展乡村文旅，提出农村经济发展任务。这些工作任务需匹配具有市场经营能力、懂政策、懂经营、会包装的村干部。相对于传统的三农工作，随着地方政府主导开展短平快的乡村振兴建设任务，各级对村干部的群体类型、个人能力和业务素质，有了不一样的要求。传统的“泥腿子”村干部不能满足要求，基层“小米加步枪”的乡土工作方式，见效太慢。基层政府因此推行看起来更加具有“现代性”色彩的村干部标准，改变了村干部的人选基础。

这就是“无人当村干部”的政策性原因。也就是说，当前中西部地区出现的村干部“后继无人”问题，很大程度上是政策操作造成的。

五、留得下、靠得住的“中坚农民”

农村真的无人当村干部吗？或者说，乡村真的缺乏村干部人选吗？这要看“三农”工作到底如何定位。

如果占全国最大比例的一般农业型地区，继续推行短平快的乡村振兴项目，将战略性的乡村振兴变成眼见可见的村庄亮点打造，将系统性的乡村振兴工作变成单一化的文旅发展和一二三产业融合，那么，人财物流出和留守化的一般农业型村，肯定存在“高富帅”干部缺乏来源的问题。

反之，如果一般农业型地区的乡村振兴，将重点定位为承接国家惠农政策，组织农民开展农业生产、改善农业基础设施和供给村庄公共品，将乡村振兴当做一项长期战略，一步一个脚印，久久为功，从农民急难愁盼的基础设施建设和基本公共服务入手，利用国家政策组织动员农民，以乡村治理有效为核心，以乡村底线建设为标准，农村工作则不必强求村干部年轻化、高学历，也不需要村干部具有市场经营能力和带领群众致富。以底线为标准、以基本公共服务供给为内容的乡村工作，由村庄中的“中坚农民”担任村干部即可完成。

所谓“中坚农民”是指，广大一般农业型村庄在青年劳动力流出的背景下，会释放出一部分耕地和非农就业机会，一部分人留在本地进行适度规模经营或是从事非农经营，如经营农资店、投资农机、发展特色种养等，这个群体在村庄中获得了不低于外出务工的收入，保持其家庭结构完整，使得社会关系和利益关系保留在村庄，他们具有一定的经营能力，且与其他村民保持良好关系，是留守村庄的稳定基石。这个群体是扎根于本地社会和本地市场的人群，数量虽然不多，社会功能却十分重要。他们在日常应急、突发疫情防控和留守老人看护中，发挥了十分重要的作用。

我们将这个群体称之为“中坚农民”。每个村都存在一定数量的“中坚农民”，他们是村干部、村民小组长和党员代表的重要来源。

村干部和村级组织属于最基层的上层建筑，任何上层建筑都要建设在一定的经济基础之上。当前一部分地区之所以出现村干部无人当的问题，就是在对村级要求过高的情况下，出现了基层组织与经济基础的脱节。

“中坚农民”利益在本地，是具备本地经济基础的村庄精英，由他们担任村干部，不仅符合以农业为基础、以农民为主体的的“三农”工作要求，而且能够留得住、靠的上。

解决村级组织建设和村干部来源问题，关键是要调整村级工作思路，减少不切实际的部门任务下达和形式主义工作，让乡村振兴回归农村现实和农民需求，用长期战略来牵引短期工作，避免短平快和浮躁，以夯实基础为本，以服务农民和增强农业为要旨。

在这样乡村工作总体定位下，村干部的人选可定位为具备村庄经济基础的“中坚农民”群体。乡村振兴既要依靠这些“中坚农民”，也要服务这些“中坚农民”。今天乡村群体已经高度分化，这些“中坚农民”是既坚守乡村的主体，也是治理乡村可依靠的对象。

桂华，2023.12.27