胡晓映 | 基层开会的效能与困境

胡晓映

（武汉大学中国乡村治理研究中心博士生）

2019年3月，中共中央办公厅印发《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》，要求力戒形式主义、官僚主义作风，避免“文山会海”给基层带来的治理负担，推动基层减负。但在基层调研中，文山会海屡屡变异，仍然大量存在，甚至出现越禁止、越严重的情况，以开会的方式传达“禁止文山会海”的指示等吊诡现象时有发生。

开会作为基层重要的工作方式，不仅有传达信息、布置工作的功能，还有推动工作的功能。现在，基层政府内部会议主要有联席会、调度会、视频会、现场会、工作安排与落实会、工作总结会等等。

联席会是班子成员及科室负责人日常性开会，进行工作总结和任务布置，参加人员较少，一般为主要领导。

调度会是就某项专门工作进行统一调度，一般是条线业务口的工作，单线工作居多，通过调度会能够体现工作重视，整合乡镇的治理资源；对突发性事件和检查等行动的事前、事中安排组织的会议，如天气预报明天暴雨，为预防意外发生，需要整合多部门开会做预案。

视频会，是近年来由于疫情无法开会以及视频会议兴起后增加的会议，一般中央开会、省级开会，需要县、乡、村三级全部参与，实现了中央、省与基层直接对接，改变了基层内部的治理主体关系。这样的会议比较多，开会内容与基层工作联系不大，但基层干部要求必须参加。

现场会是重点工作或整体考核时会用到的工作方式，通过同台竞争的兄弟单位面对面的交流、打分，形成一种竞争的在场感，以及时、直接的反馈推动工作。

工作安排与落实会、总结会属于条线部门召开的工作会议，在会议占比中很大，每个部门的工作布置都需要开会以表示重视。

会议的增多，原因在于以下几个方面。

其一，基层事务本身越来越多，并且业务工作逐渐转化为中心工作，每项工作的重要性都在增加，尤其需要建立专班、领导小组等联合完成，这就需要通过开会整合与调动多部门资源。

其二，政府各部门为了更好的完成自身任务，需要压实责任，而切实的方法就是以开会的方式竞争下级或其他部门的注意力，提高自己工作的重要性，试图以面对面督促的方式给予工作压力，更好更快的落实工作。

其三，开会本身也是规避自身风险的重要举措，开会不仅是分担工作任务，也是分但工作责任，一旦工作出问题，所有参与部门或者可以作为避免的证据，或者共同承担责任。

其四，基层政府对接上级条线最多，事务量最大，各级会议都要参加。“疫情后视频会议发达了，全国的会都开到乡镇，经常一个会四五个小时，各省市领导汇报工作，我们也没法参与，只是听着。陪会太多。”而市级、县级党委及各部门领导开会更要参加。也就是说，任何上级部门开会都需要基层工作人员参与，这不可避免地使基层陷入连续开会状态。

其五，文山会海叠加，以落实文件工作的名义开会。原本文件就是落实工作的手段，但现在领导讲话比文件指导还重要、会议落实工作比文件落实更快更好，大家便都借着开会来现场布置工作，不需要开会的也要开会布置，指导工作的文件反而被放到一旁。以开会落实文件的工作占到40%。开会布置任务并没有减少文件的数量，在注意力竞争和工作避责逻辑下，任何工作都要有文件下发，既显得重视，又事出有因。

就如某乡镇书记所言，“开会虽烦，但是最有效的工作方式”。基层干部的日常工作中，开会占用太多时间，甚至工作就是在开会。对开会又爱又恨的背后，反映了基层推动工作面临的结构性困境，开会虽然不是好办法，却是目前不得不依赖的重要路径。当前，基层的体制动员方式，一种是文件动员，一种是开会动员。

文件动员的日益失效与治理体制不顺畅有关。

一方面，随着条线工作的日益细化，中央与省市的条线部门越来越多，县级及以下，尤其是乡村内部缺少对应的责任部门，这就导致上级发布的文件缺少明确的责任主体，工作难以落实，只能通过开会的方式布置任务。

另一方面，上级越来越多以多部门联合的方式发布文件的怪圈中，以显示这一工作的重要程度。但问题在于，多部门联合发文，到了基层往往会出现权责不清的情况，导致各部门推诿，都不愿当牵头部门，这也使基层面临执行困境。以小小的清廉村居建设工作为例，按上级要求应该由经管局牵头工作，但县里经管局说自己干不了这件事，最终交给了农业农村局去做。而落到了乡镇，又分配到了乡村振兴办的头上，而抓清廉其实又与纪委的工作重合。工作进入县级以下后，从性质上都属于农村工作，在对口部门不齐全又多部门联合的情况，导致很多工作找不到责任主体。

开会动员的有效性在于，各级部门和领导通过面对面的沟通，将工作具体分配、责任到人，并直接督促进度，工作落实的政治压力更大，各部门也希望通过开会将工作任务附加更强的政治势能，推动工作进度。另外，开会也是体现工作的重要方式，既能体现自身工作的重要性，也能体现自身的工作量。但其实，开了那么多会，有效果的并不多。与专班、领导小组类似，当开会太多时，会本身的重要性就被消解了，成为了常规任务的一部分，很多会开了相当于没开，起到的动员功能有限。这是因为，会议召集人的级别往往就体现着会议的重要性，基层往往根据上级会议的召集人和会议性质，甄别出会议的重要程度，决定派什么及别的干部参加。

“上级无可条线口，每个口都要开会，开会不到场就是不重视；各委办局、科室都要求开会，五个区长、十多个局长、数不清的副局长，每个都叫着开会，都要重视都要去，一天三个会算少的，每天如此。” 虽然很多会议都要求重要乡镇主要领导参加，但书记镇长的时间有限，他们参加的必然是最重要的、获得他们乃至乡镇重要落实的，次要会议则是由其他班子成员乃至科室负责人、一般工作人员参加，不同级别的干部参加不同重要程度的会议，这既是会议排布过满的一种现实取舍，本身也体现了会议的重要性差异。