政策解读|新政策多管齐下，助力民间资本参与基建投资

【前言】

2023年7月，中共中央、国务院、国家发改委陆续印发《关于促进民营经济发展壮大的意见》《关于进一步抓好抓实促进民间投资工作努力调动民间投资积极性的通知》等文件，中共中央政治局也于7月24日召开会议部署下半年经济工作。各项政策措施多管齐下，将进一步增强民间投资意愿与活力，提升基建项目民间投资占比。

——周兰萍 袁梦艺

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一、政策背景及文件亮点

二、民间资本参与基建项目投资的关注重点

三、民间资本参与基建项目投资的支持与保障举措

一、政策背景及文件亮点

当前时期，我国经济虽总体回升向好，但仍存在内需不足、外需不稳的问题，国民经济仍面临着困难与挑战，特别是不少民营企业遇到经济困难与问题。在“扩大内需、提振信心、防范风险”的宏观趋势下，基建投资作为经济增长的主要支撑点，承担着“经济恢复的催化剂、经济增长的稳定器”的角色。

在此背景下，国家发改委已于2022年10月印发《关于进一步完善政策环境加大力度支持民间投资发展的意见》（发改投资〔2022〕1652号），围绕发挥重大项目牵引和政府投资撬动作用、推动民间项目加快实施、引导民间投资高质量发展、鼓励民间投资以多种方式盘活存量资产、加强民间投资融资支持、促进民间投资健康发展6个方面提出了21项支持措施。相比于2005年、2010年和2016年国务院先后提出的“非公经济36条”“民间投资36条”和“8项要求”等政策，该意见“鼓励民间投资以城市基础设施等为重点”“支持民间投资项目参与基础设施REITs试点”，点明了民间投资未来发展的重点方向。

2023年7月19日，中共中央、国务院出台《关于促进民营经济发展壮大的意见》（下称“《意见》”），在政策措施方面有了进一步的突破，“鼓励民营企业盘活资产回收资金”“引导民营资本参与新型城镇化、水利交通等重大工程和补短板领域建设”等均是对以往政策的进一步强化与完善。同时，该意见针对民营企业关切问题作出了精准回应，诸如“完善社会信用激励约束机制”、“完善市场化重整机制”等制度创新为民营企业提供了更为稳定和可预期的发展环境，坚定了民营企业持续开拓的决心和动力。

7月24日，国家发改委发布《关于进一步抓好抓实促进民间投资工作努力调动民间投资积极性的通知》（发改投资〔2023〕1004号）（下称“《通知》”）。作为《意见》的配套政策措施，《通知》进一步明确“力争将民间投资占整体投资的比重保持在合理水平”的政策目标。对于民间投资面临的不敢投、不会投、不能投等问题，《意见》也提出“明确一批鼓励民间资本参与的重点细分领域”“全面梳理吸引民间资本项目清单”“建立全国重点民间投资项目库”“推荐民间投资项目发行基础设施REITs”等针对性的政策措施，并通过完善融资支持、引导科学决策、开展项目推介、畅通反映渠道等具体方案保障民间投资健康可持续发展。

二、民间资本参与基建项目投资的关注重点

（一）聚焦基建领域业务布局重点

国家发改委于7月24日专题新闻发布会介绍，2023年上半年，基础设施民间投资增长15.6%，比基础设施整体投资高出8.4个百分点，呈现出较强的投资信心和投资动力。《意见》支持民营资本参与全面加强基础设施建设，引导民营资本参与新型城镇化、水利交通等重大工程和补短板领域建设，《通知》将鼓励民间资本参与的重点细分行业主要聚焦于交通、水利、清洁能源、新型基础设施、先进制造业、现代设施农业等领域，既是对民间资本投资基建行业的认可，也在一定程度上反映出下阶段基建领域布局的重点：

1、推进建设重点领域补短板项目。我国基础设施目前已进入补齐短板、提升功能、优化服务和融合发展并重的发展阶段，引领民间资本重点投资于交通基础设施、水利基础设施等“十四五”时期基础设施补短板的重点方向，既能确保民间投资精准、有效，又能助力国家平稳度过转型升级的薄弱环节。

2、促进系统布局新型基础设施。系统布局新型基础设施是优化投资结构，拓展投资空间的重要举措，可以预见，下阶段各地政府将加速布局新型基础设施和新型产业（链）投资。将民间投资方向聚焦于新型基础设施领域，与国家加快培育壮大战略性新兴产业，推动数字经济与先进制造业、现代服务业深度融合的方向一致，新型基础设施投资形成的成果也可为民营企业创新发展提供一定平台条件。

3、推进城乡区域间协调发展。当前，我国城乡、区域间仍存在发展不平衡、供给不充分等问题，推进城乡区域间协调发展既是国家发展的重要任务，也是市场投资需求所在。民间资本投资现代设施农业领域，符合国家乡村振兴的国家重大战略和现代化农业的发展要求，有助于农村现代化建设。中共中央政治局7月24日召开会议，指出“要加大保障性住房建设和供给，积极推动城中村改造和‘平急两用’公共基础设施建设，盘活改造各类闲置房产”，此前国务院常务会议审议通过《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》，也强调在超大特大城市积极稳步实施城中村改造是改善民生、扩大内需、推动城市高质量发展的一项重要举措，鼓励和支持民间资本参与。包括城中村改造在内的城市更新项目仍会是基建领域的重点方向，民间资本投资城中村改造项目有助于盘活改造各类闲置房产，也可帮助地产类民营企业纾困，促进房地产市场平稳健康发展。

4、促进人与自然和谐共生。在“双碳”目标和“两山”理论的指引下，已有大批企业积极投身于绿色低碳发展和新能源项目的投资建设中，国家也对此释放了若干利好政策。民间资本参与可再生能源发电和储能等领域投资，参与碳排放权、用能权交易，有利于国家清洁能源市场提速发展，助力双碳目标实现，促进可持续发展战略达成，对于民营企业调整投资结构，提高企业投资水平也有极大帮助。

（二）关注基建投资项目的投资回报机制

《通知》指出，各地方要全面梳理并形成国家重大工程和补短板项目、重点产业链供应链项目、完全使用者付费的特许经营项目等3类项目清单，再通过搭建统一推介平台、召开项目推介会等方式，公布项目基本情况、参与方式、回报机制等信息，帮助民间资本更好了解和参与项目，加快项目落地实施。

值得注意的是，《通知》两次特别强调“完全使用者付费的特许经营项目”。据笔者了解，此前不少地方政府对于特许经营项目很敏感，暂缓或审慎实施该类项目。究其原因，名为“特许经营”的大型基建项目大多投资体量大且合作期限长，若项目无法完全通过使用者付费达到自平衡，可能会涉及到政府刚性支出责任或财政兜底承诺，将进一步触发政府隐性债务风险。在中央政府强化基建项目投资监管、严控地方政府违规举债、化解地方债务背景下，市场化运作将成为经营性基建项目投融资的主导方式。因此，以特许经营模式实施完全使用者付费的基建投资项目且民营企业参与到该类项目中，符合政策文件精神以及基建项目投融资市场化的大趋势。

（三）鼓励发行基础设施REITs

基础设施REITs是盘活存量资产的重要方式之一，它的推出既是基础设施领域也是金融领域的一项重要创新。目前已经上市的基础设施REITs产品主要投向科技创新、绿色发展、民生等基础设施补短板重点领域。据国家发改委介绍，当前民营企业发行基础设施REITs热情明显提高，但项目数量相对较少，资产类型仍较为单一。

从政策落地情况来看，今年3月，国家发改委与证监会将基础设施REITs的行业领域拓展到消费基础设施，而7月份《意见》《通知》的出台，明确推荐更多符合条件的民间投资项目发行基础设施REITs，帮助落实存量资产盘活条件，可以预见，基础设施 REITs未来将成为民间投资的投融资渠道以及盘活存量资产的主流方式，仍将是资本市场的热点。

三、民间资本参与基建项目投资的支持与保障举措

为促进民间投资项目落地实施，《意见》《通知》还提出了多项支持保障措施，笔者在此挑选部分重点举措进行简要介绍。

（一）重视项目筛选

《通知》明确，各省级发改委应分别建立省级重点民间投资项目库，对入库项目加强融资保障和要素保障，在此基础上向国家发改委推荐重点民间投资项目，由国家发改委经过评估、筛选，建立全国重点民间投资项目库。

（二）引导科学决策

今年4月份，国家发改委印发《企业投资项目可行性研究报告编写参考大纲（2023年版）》，引导包括民营企业在内的各类企业重视项目可行性研究。《通知》则再次要求“各省级发改委采取多种方式向民营企业宣传解读大纲，引导民营企业切实重视可行性研究工作”，反映出国家鼓励企业投资项目开展可行性研究工作的政策趋势，以加强投资项目内部决策管理，避免出现重大投资风险。

（三）完善融资支持

根据《通知》规定，国家发改委将向有关金融机构推荐全国重点民间投资项目库项目，并要求各省级发改委主动与有关政策性开发性银行、国有商业银行、股份制银行加强对接，依托全国投资项目在线审批监管平台适时共享相关信息，引导加大融资支持力度。目前，国家发改委已与7家银行建立投贷试点合作机制，并正在抓紧梳理拟推送给银行的民间投资项目清单。前述举措有助于引导银行加大对民间投资的贷款支持力度，有效化解民间投资项目贷款难的现实困境。

（四）强化要素保障

针对基建项目用地难、融资难等问题，《通知》明确将通过协调自然资源部门加大项目用地保障、完善融资信用服务平台、促进信贷资源向民间投资合理配置等方式为民间投资项目提供便利与支持。针对企业投资项目市场准入难、手续办理难等问题，《意见》则提出诸如破除市场准入壁垒、落实公平竞争等政策制度，以保障并推动民营企业积极参与项目。

（五）优化经营环境

为营造良好投资环境，《通知》还提出了如下保障性措施，包括：压缩民间投资项目核准备案、规划许可、施工许可流程，积极探索开展“多评合一、一评多用”的综合评估模式；探索采取分层供地等创新模式；探索分栋、分层、分段预验收模式、联合验收模式，压缩竣工验收、不动产登记时间；形成问题线索“收集—反馈—解决”的闭环管理机制；明确一批定点联系的民营企业，定期开展民间投资深度问卷调查，畅通直诉路径；调整设立中央预算内投资专项，由地方将专项资金用于支持符合条件的民间投资重点项目建设等。前述保障性措施的落地将有助于优化民间投资经营环境，为民间投资健康发展保驾护航。

【结语】

目前，民营经济的发展环境遇到了一定困难，提振民营经济信心、促进民营经济发展壮大，成为我国经济恢复过程中的重要工作之一。国家陆续印发的《意见》《通知》等政策措施的落地将同时促进民间投资高质量发展和基建项目高质量运作，加快国民经济复苏与振兴。