承包地被占引起纠纷，22年行政登记争议终得化解

“我今天向法院递交了撤回起诉申请书，压在心头22年的石头终于搬走了……”10月19日，申请人张英（化名）向河南省周口市检察院第七检察部检察官许丹打来电话，告知案件进入再审程序后，经三方协商，行政争议得到了实质性化解。

缘起

同案不同判

张英是周口市沈丘县白集镇某村村民，和丈夫育有4名子女。1988年，村里对承包土地进行调整时，张英一家分得土地9.07亩。1997年，丈夫因病去世后，张英带着孩子们回陕西娘家谋求生计。离开前，张英在所承包的土地上栽种了林木，并交由婆婆代为看管。1998年，张英的婆婆离世后，张英家的土地处于无人看管状态。

2001年，张英家所承包的土地中有2.2亩被村里的5户村民占有使用，其中4户还搭建了房屋并居住。2015年，张英向村委会要求5户村民返还土地，村委会和乡镇司法所都尝试过调解，但问题一直没有解决。

自2017年8月起，张英先后对5户占地村民向法院提起了民事诉讼，要求他们返还土地。法院经审理查明，5户占地村民分为以下4种情形：1户对所占有土地继续耕种；1户搭建了房屋居住但未办理相关权证；1户办理了房屋所有权证；2户办理了房屋所有权证和集体土地建设用地使用证。

针对不同情形，法院作出不同判决：占用土地继续耕种的1户村民以及占用土地建造房屋居住但未办理任何权证的1户村民返还各自侵占的土地；已办理房屋所有权证的另外3户村民，其所建房屋是否合法、行政确权是否合法等，由行政机关处理，驳回张英要求这3户返还土地的诉讼请求。

通过民事诉讼，被侵占的土地没能全部要回来，2019年8月2日，张英分别针对3户村民所办理的“房屋所有权证”提起了房屋行政登记之诉。同时，又针对2户村民所办理的“集体土地建设用地使用证”提起了土地行政管理之诉。

在房屋行政登记的诉讼中，周口市两级法院经审理，认为张英提供的证据能够证明其与案涉土地权属具有利害关系，行政机关在为第三人颁证时未对案涉房屋所占土地的权属予以充分审核，遂判决撤销了沈丘县原国土资源局为3户村民颁发的房屋所有权证。

但是，土地行政管理诉讼却进行得没那么顺利。诉讼中，另2户村民作为第三人答辩称，案涉土地是在1998年行政村规划时，由荒废地变更为宅基地，被村委会收回后重新发包给他们的。周口市两级法院采纳了第三人的答辩意见，认为因土地已被村委会收回，张英不再享有对该土地的承包经营权，不具有原告的主体资格，与颁证的行政行为不具有法律上利害关系，遂判决驳回了张英的诉讼请求。

同一宗土地，同样的占地行为，但在“房证”与“地证”的诉讼中，审判机关给出了不一样的认定，产生了不一样的判决。张英不服“地证”诉讼的判决结果，向河南省高级法院申请再审。经审查，河南省高级法院认为原审判决认定事实清楚，适用法律正确，张英如认为收回土地承包经营权行为违法，可另寻救济途径，遂裁定驳回了张英的再审申请。2021年5月，张英向周口市检察院申请监督。

破题

调查核实找出矛盾点

张英是否有证据证明对案涉土地享有承包经营权？村委会是否已经收回了张英家庭的土地承包权？受理案件后，承办检察官审查申诉材料后，产生了疑问。

经对案情全面梳理后，检察官认为，法院之所以同案不同判，主要是对张英与案涉土地是否具有法律上的直接利害关系存在分歧，而突破本案的关键就是查明张英家庭对案涉土地是否享有承包经营权。

承办检察官先后调阅了所有的民事卷宗、行政卷宗，实地走访了当年的经办村干部、询问了其他了解情况的村民、现场查看了案涉土地的使用情况，开展了全面、详细的调查核实工作。

检察官了解到，1997年，张英在丈夫去世后离开居住地，携子女前往陕西娘家务工，其间没有耕种土地，也没有履行缴纳乡统筹村提留款的义务。1999年年初，村委会在未征得张英家庭同意的情况下，将案涉2.2亩土地分配给了愿意代替张英家缴纳提留款的5户村民。

此外，检察官通过查阅沈丘县的一份《土地勘测定界技术报告书》发现，2001年5月25日，案涉土地的性质仍为耕地，在未办理“农转用”审批手续的情况下，相关行政机关按照当时的土地管理法及相关土地管理法实施条例的有关规定，为案涉土地违规颁发了集体土地建设用地使用证。同时，通过调阅行政机关的地籍档案，发现案涉两宗土地没有地籍档案，无法查明2户村民办理土地登记是否有相关依据。

此后，承办检察官在分别询问了监督申请人、第三人的意见后得知，经过多年诉讼，张英并非强求要回案涉土地，主要是对村民占用其土地多年却没有任何说法不满意；而占地的2户村民则认为，他们当年替张英家缴纳了提留款，履行了义务，获得了耕种案涉土地的权利，现在张英又想把土地要回去，不合情理。

同时，检察官还了解到，张英手中持有2010年沈丘县某镇《对种粮农民直接补贴兑现通知书》，上面记载的补贴面积、金额包含了案涉的2.2亩土地，能够证明该土地并未调整，土地性质未变更为农村集体建设用地，故张英家庭对案涉土地仍具有承包经营权。

解题

跟进监督实质性化解行政争议

查清事情的来龙去脉后，周口市检察院召开了检察官联席会议，对监督意见进行认真论证，并将本案提请周口市检察院检察委员会审议讨论。2021年11月30日，周口市检察院以“原行政判决认定张英与被诉行政行为无直接法律上的利害关系证据不足”为由，向周口市中级法院提出再审检察建议。

再审检察建议发出后，因法检两部门在案涉土地是否被村委会依法收回的事实认定上仍有意见分歧，2022年6月24日，周口市中级法院作出决定，不采纳检察机关的再审检察建议。

“同样的案件，法院前后给出不同的定性，我要不是利害关系人，为啥在打撤销房屋所有权证的官司时会说我有利害关系？占着我家的地这些年也不给我个说法，我一定要讨个说法……”得知再审无望后，张英情绪激动。

承办检察官一方面对张英做释法说理工作，一方面就案涉土地的审批、权属认定等法律问题向周口市检察院专家咨询委员会中的资深律师和国土专家进行咨询。在对案件重新梳理后，该院进一步明晰了监督重点：一是按照土地管理法（1998年修订版）的规定，村委会收回土地并调整给他人使用属未经法定程序；二是张英手中的粮补通知书能够证明其对案涉土地有承包经营权。

为充分发挥检察一体化办案优势来破解监督难题，周口市检察院按照《人民检察院行政诉讼监督规则》向上级检察机关汇报了本案，请上级检察院跟进监督，并得到了上级检察院的明确支持。今年4月25日，经周口市检察院提请抗诉，河南省检察院向河南省高级法院依法提出抗诉。

如果说检察机关一体化办案为监督注入了“底气”，跟进监督则有效提升了监督的“刚性”。针对相关行政机关可能存在违反法定登记程序颁发集体土地建设用地使用证的情形，检察机关充分发挥监检衔接机制的作用，促进行政机关依法行政。

按照周口市检察院与周口市纪委监委会签的《关于健全行政执法监督机制促进依法行政的实施办法》，检察官将相关线索向周口市监察委员会移交。在周口市监察委员会的监督下，今年3月31日，沈丘县自然资源局认定案涉两宗土地不具备颁证条件，所涉集体土地建设用地使用证系无效证件，决定收回作废。

6月25日，河南省高级法院采纳检察机关的抗诉意见，将案件指令商水县法院审理。再审期间，检察机关持续关注、跟踪监督，鉴于集体土地建设用地使用证已经被收回作废，检察机关与法院达成共识，协力做好争议化解工作：案涉土地由张英转包给村内5户村民；对于多年来占用并将继续使用土地的情况，5户村民对张英作出适当的经济补偿。

10月19日，张英以纠纷案外解决为由，向法院申请撤诉。11月3日，商水县法院认为张英撤回起诉不违反法律、法规禁止性规定，系其真实意思表示，裁定准予张英撤回起诉。至此，一场历经20余次庭审的行政争议得到了实质性化解。

■检察官说法

村委会未经合法程序收回土地违法

耕地是农民安身立命之本。《中华人民共和国农村土地承包法》明确规定，国家保护集体土地所有者的合法权益，保护承包方的土地承包经营权，任何组织和个人不得侵犯。

监督申请人张英作为土地承包经营权人，对承包经营的土地依法享有占有、使用和享受相应利益的权利，虽因长期外出未在自己承包土地上进行耕种，但也并未违反土地用途使用土地，故任何组织和个人未经严格的法定程序不得收回张英承包的土地，除非经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准。而具体到本案中，张英所在村村委会收回其承包土地的行为未履行上述程序，不应认可其效力。

因本案存在行民争议交叉的情况，申请人张英前后经历民事侵权纠纷，房证、地证相关行政诉讼共20余次，诉讼关系复杂。张英与其余5户村民的民事纠纷更是由来已久，需要一揽子化解民事纠纷、行政争议，才能让双方当事人都从讼累中解脱出来。

在本案的办理中，检察机关充分发挥检察机关一体化办案优势找准了抗点，利用检察监督与监察监督衔接制度纠正了行政违法行为，并且与法院在再审阶段找准张英和5户村民民事纠纷中双方的实质需求，促使双方达成了民事和解协议，最终推动民事纠纷和行政争议得到了一揽子解决。

（来源：检察日报·政和周刊 作者：刘立新 徐广宇 危小禁）