综合执法机构事业编人员，实行参公管理的四大难点

参公是一种口语化表述，全称是"事业编制人员参照公务员法管理"；是指对政府委托或授权具有行政执法能力的单位和不属公务员系列的人员，参照公务员法进行管理。严格意义上讲,参公人员不是公务员，但在录用、晋升、考核、离退等方面按照公务员法进行管理。

关于参公管理的法律依据是《公务员法》第一百零六条：法律、法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位中除工勤人员以外的工作人员，经批准参照本法进行管理。

各地乡镇（街道）机构改革仍正在如火如荼进行，有的已经改革完成。按照此前党政机构改革的目标要求，成立综合行政执法机构，实行建立一支队伍管执法，按照行政处罚法的规定，将部分县级部门执法事项，经省级赋权后以乡镇街道自己的主体名义行使、实施行政处罚。

目前，已经完成的乡镇（街道）基本上实现了这一目标，整合基层原来七站八所的执法力量，成立了乡镇综合行政执法局（大队、队、办公室、中心等），机构名称性质不一，一般“局”建制作为行政机关内设机构，“大队”“中心”等建制仍作为事业机构在行使执法权力，级别一般都定为副科。人员实行混岗混编使用，含公务员、参公人员、事业人员和劳务派遣人员、乡镇合同人员（执法辅助），其中，在编执法人员身份以事业编制性质居多。

乡镇综合行政执法机构如果属于副科设置(行政或事业)，实施职级并行，对事业编制人员应是利好，因为它突破了以往乡镇事业编最高是管理九级，也就是相当公务员序列的科员，突破了“天花板”限制，使乡镇事业编有了提拔副科（八级职员）的机会。

但按照规定，事业单位涉及行政职能的必须从事业单位分离，划转到有关行政机构中，行政执法机构的主体应是行政机关，至少是参公事业机构。从严格意义规范角度，公益类事业单位和事业编制性质人员不能参与执法，行使行政执法权力，如果乡镇（街道）综合行政执法机构是事业单位和事业编制人员设置，显然是不符合规定的，可现实是，绝大多数乡镇的综合行政执法部门或事业人员都是公益类设置，鲜有参公的。

那么，对照要求，乡镇（街道）执法类事业单位整体转变为参公单位，行政执法机构内事业人员转改为参公编制，实施身份置换的可能性，存在哪些难点和制约因素，乡镇事业身份执法人员编制性质如何走向？

乡镇（街道）综合行政执法机构事业人员实行参公管理存在问题和难点

第一，受县乡机构和编制限额管理影响。本轮机构改革，实行的是限额管理，机构和编制以当前底数为总盘，原则上不能突破框架范围，既不能增加机构，也不宜增加编制，也就是保持行政机关和参公队伍数量不变。这是改革的基本面和大方向，意味着乡镇即使成立综合执法机构，一般也无法参公，人员也只能采取混编混岗混职使用。

第二，受乡镇财政力量影响。增加参公机构，很多事业编制人员将参公，意味着工资基数构成变化、车补、年终绩效等福利标准提高，必然增加财政的投入。在当前乡镇财力日趋紧张的大环境下，这样大规模的增加财政支出，不符合现实环境，也有悖于机构改革的初衷。因此很多地方在组建乡镇综合行政执法机构的时候，都采取了折中的方式处理，赋予乡镇综合执法机构行政执法职责，但又不改变单位或事业人员的编制性质。

第三，受干部队伍稳定方面影响。乡镇综合行政执法机构的成立，主要由原来七站八所职能划转整合而成，各地人员随职能转隶，人员和编制比较复杂，既有全额拨款的，也有差额拨款的，甚至还有自收自支性质的存在。机构改革的处理方式，一般是“老人老办法、新人新办法”，然而如果乡镇行政执法机构的事业编制人员实行参公管理，现有人员势必都有要求参公的诉求，在编制有限的情况下，如何解决这部分人员的诉求，或多或少会产生矛盾。为了避免因机构改革给干部队伍造成不稳定，本着有利于改革的原则，乡镇因此基本上采取了维持原状的做法，机构统一设置为公益类，保持事业属性不变。。

第四、执法部门为行政机关内设机构。在本次基层“三整合”改革中，乡镇综合行政执法机构已按规范被明确为行政机关的内设机构（以江苏扬州等地为例）。即乡镇综合行政执法局是作为乡镇人民政府的内设机构，不具有事业单位属性，行政机构不可能成为参公单位，唯有个人事业编制性质通过置换改变属性，权宜之计，现有人员编制性质保持不变，实行混编混岗使用。

但从中组部和中央编办公布新的参公机构审批管理办法来看。事业单位参公必须满足两个要求：一是参公的机构必须享受财政全额拨款待遇，二是参公机构具有法律授权的行政执法职责，以前的委托执法都不再作为参公的依据。

从参公的条件来看，乡镇是符合审批为参公条件的，也已出现部分地方在开始试点实施事业人员向参公身份过渡（个别地方参公人员已转改为行政执法类公务员），不管何种方式，从长久来看，契合顶层设计、政策要求和法律规定，乡镇综合行政执法机构的事业编制性质人员实行参照公务员法管理或最终可能过渡为执法类公务员，是大势所趋。

何时会启动审批基层执法类事业单位参公和行政执法机构事业执法人员身份置换，基于以上难点，尚不得而知，有待时间检验证实。

来源：热情白云