吕冰洋：理性看待税收的收入分配调节功能

吕冰洋 中国人民大学财政金融学院教授、中国宏观经济论坛（CMF）主要成员

本文转载自《重庆税务》2023年第9期

本文字数：1759字

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在很多人眼中，税收是调节收入分配的良好工具，因之往往将调节分配的希望寄托于税收政策上。税收调节分配的作用主要体现在三方面：个人所得税调节居民收入分配，财产税调节居民财富分配，消费税调节居民消费能力差距。理想的落实需要具体政策的实施，我们在发挥税收的调节收入分配功能的同时，应深入看到税收有其自身运行规律，受这些规律的约束，税收调节收入分配的效果未必如当初改革时所想。

个人所得税的功能往往被视作是主要用来调节收入分配，实际上这个认识有一定误区。从个人所得税的起源看，在英国它是用于英法战争时期筹款，在美国是用于南北战争时期筹款。目前，个人所得税在发达国家是政府良好的筹资工具，个人所得税占整个税收的比重平均达到25%左右。在调节收入分配方面，对个人所得税的功能应有两个判断：一是总体调节效果不理想，二是“限高”功能不可替代。个人所得税在发达国家，一般可让基尼系数缩小2-3%，在欠发达国家，它对基尼系数的影响非常小，很多时候几乎为零。为什么是这样？因为个人所得税调节收入分配的整体效果取决于两点：纳税群体与累进税率。人均国民收入越低的国家，纳税群体越有限，即使是设置较高的累进税率，它对基尼系数的调整也是有限的，其他调节收入分配的公共政策作用远大于个人所得税，如社会保障、推动区域均衡发展政策、推动城乡融合政策等。不过，其他公共政策发挥的作用一般是“抬低”而非“限高”，如果要限制高收入者收入过快增长，那么就可让个人所得税发挥“限高”作用。

认清个人所得税的功能定位有助于更科学地设计个人所得税政策。大量研究通过测算个人所得税对降低基尼系数的大小，来判断个人所得税的功能发挥，实际上这个思路是不合适的，应该观察个人所得税对顶端人口（例如10%的高收入人口）的调节分配力度。同时，随着国民财富增长，个人所得税应该向大众税过渡，让大多数取得工资收入者成为个人所得税的纳税人。对大众来说，税率可以设计较低，使其不成为较大的税收负担。大众纳税的好处是可以培养纳税人的纳税意识和纳税人权利意识，使得税收成为政府与社会互动的媒介。

财产税以遗产税和房地产税为代表，实际上两者调节财富分配的效果均不理想。遗产税主要受国际资本流动和容易避税的影响，遗产税基容易遭到侵蚀。当财富拥有者预计要多缴遗产税时，他就可以提前采取改变国籍，或者进行财产信托投资等形式，将名下财产转移出去。从世界各国经验看，遗产税对改变财富分配的影响是有限的。

通过商品税的设计也可以发挥税收的分配功能。例如，对增值税这样普遍征收的税种，可以对居民日用消费品设置低税率来降低普通民众的税收负担。但是，应看到，增值税针对商品价格征税，它极易发生税收转嫁，对日用消费品来说，需求弹性一般小于供给弹性，减税的好处更容易落在供给方而非需求方。对特种消费税而言，理论上可以通过对高档消费品设置较高税率来调节分配，但是，现实中消费税的税收转嫁方向是不明确的，生产高档消费品的厂商可能雇佣了大量工人，征收高税有可能打击这个行业发展，进而导致工人利益受损。这不是没有现实案例的。1990年，美国国会通过对游艇、私人飞机、珠宝、豪华轿车等这类奢侈品征收新的奢侈品税，政策实施后，引发生产这些奢侈品的企业和工人的反对。就我国而言，消费税的90%以上来自烟草、汽油和酒，显然，对这三种商品征税的调节分配作用不能高估。

税收是集多项功能于一身的，必须深入分析各项功能的合理发挥。如果过于强调税收的调节分配功能，那么有时会妨碍税收的另外两个功能实现：筹集财政收入、调节经济运行。实际上，在政府调节收入分配的公共政策篮子里，远不止税收这一项，为促进社会分配公平，税收须与其他公共政策搭配好，有主攻，有副攻，有迂回，有突击，多管齐下才可以。这就需要跳出税收的视野，从更广的角度看待税收与其他公共政策的搭配作用。

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