规划科技进步奖二等奖 | 深圳土地整备体制机制创新关键技术

导读

中国城市规划学会科技奖是规划领域首个专享的社会科技奖，专门奖励规划领域的科学技术成果和规划科技人才，是学会的最高科技奖励。2022年度中国城市规划学会科技进步奖授奖项目共31项，其中一等奖4项，二等奖9项，三等奖18项。“中国城市规划”微信公众号将陆续介绍授奖项目。

本文字数：4071字

阅读时间：15分钟

深圳市规划国土发展研究中心凭借潜力用地识别技术、增值收益分析模型、利益共享政策规则、规划技术方法、实施机制设计获得2022年度中国城市规划学会科技进步奖二等奖。

项目名称：超大城市二次开发的规划与利益调控政策体系建构与关键技术应用

主要完成人：施源，邹兵，林强，李茜，李孟徽，刘永红，李怡婉，冯小红，叶媛，杨耀森，赵新平，夏欢，刘瑞平，谢锋，王钰莹

主要完成单位：深圳市规划国土发展研究中心

一

技术研发背景

经过四十年快速发展，深圳在完成城市人口大幅增加、从小渔村向超大型城市转变的同时，也面临空间资源发展瓶颈，倒逼城市发展从“增量扩张”向“存量优化”转变。

为加快存量用地盘活，深圳形成以城市更新和土地整备为主的存量用地开发模式。城市更新以市场为主导，以经营性用地开发为主，在提高用地效率、提升环境质量的同时，也存在逐利性强、土地碎片化、重大项目落地难等问题。

为解决上述问题，深圳提出探索政府主导、利益共享、运作高效的土地整备模式。土地整备源于房屋征收，它同样是以社会公共利益和城市整体利益为出发点，在政府的主导下，通过零散低效土地的腾挪整合为城市提供发展空间。土地整备又是房屋征收的升级版：在导向上，坚持利益共享原则，以协商谈判为基础，最大限度寻求政府、社区、原业主等不同主体利益诉求的最大公约数；在方式上，改变了依项目收地的传统模式，对零散、低效的存量用地前瞻主动划定整备单元并实施清理，实现了从零星到成片、从被动到主动的根本性转变；在手段上，灵活运用了土地、规划、货币等多种工具，最大限度形成政策组合拳；在目标上，土地整备不仅立足于空间重构，同时还一揽子解决快速城市化过程中的历史遗留问题，推动产权重构、利益重构、空间重构和社区发展重构。深圳土地整备是实现政府对空间资源配置主动权和灵活性的重要方式，是拓展城市发展空间的重要手段，是平衡公共利益与社区利益的重要平台，是推动存量用地开发、促进社区转型发展的重要路径。

本项目是对深圳土地整备持续探索形成的系列成果，从空间数据、利益分配、政策设计、规划方法、实施机制等五方面对土地整备进行系统研究。

二

主要科学技术内容和科技创新点

本项目作为支撑深圳土地整备体制机制创新的关键技术，围绕潜力用地识别技术、增值收益分析模型、利益共享政策规则、规划技术方法、实施机制设计共五方面进行了系统创新。

1

构建存量用地评价指标体系，全面摸清存量用地家底

本项目针对存量用地特征，建立了评价识别系统对存量低效用地再开发的必要性、优先度以及实施难易度进行标准化、定量化、整体性的评价，建立“目标-要素-指标”三层次的评价体系，并依托 GIS平台建立深圳存量低效用地空间信息平台，实现了深圳存量低效用地识别的科学、准确、高效以及可视化，为政策制定和行政决策提供数据支持。

2

建立存量用地再开发增值收益分析模型

存量用地开发伴随着土地增值，因此设计有效的利益分配规则是关键。本项目将再开发收益、再开发成本和再开发利润等影响因子纳入数学测算模型分析，研究政府、土地权利人和市场主体在留用土地规模、规划容积、资金拨付等利益要素方面的定量数学关系，有助于提高政策制定和行政决策的质量。

3

构建“规划、土地、产权、资金”联动的土地整备利益分配规则

存量用地开发的重点是加强规划实施，核心是用途管制和利益分配。课题系统建构了规划引领、土地重划、产权调整、资金统筹的土地整备政策规则。通过留用土地、土地整备规划、资金地价政策联动构建覆盖“土地、规划、资金、地价”的全链条收益分配规则。

4

建立土地整备单元规划制度

为解决法定图则在存量地区的引导不足、实施效果欠佳的问题，结合存量用地产权主体多元、利益关系复杂、土地价值显化的特点，课题在土地分配、利益平衡、规划实施等方面创新了土地整备单元规划制度。

一是建立“空间规划管控+土地权益分配”的规划技术体系，加强城市规划与土地管理政策联动应用，实现土地利益再分配。

二是制定“基础容积率+共享容积率+配套容积率”的容积率核算规则，以容积为手段调节和平衡利益，形成存量用地开发的激励机制。

三是完善规划编制和审批机制，建立由多方参与的协商式规划编制方法，完善以区级政府为主体的规划审批决策程序。

5

建构存量用地开发全周期实施机制

为有效盘活存量用地，构建“规划统筹计划，计划引导方案，方案指导实施”的存量用地开发全周期实施机制，强化政府重点空间布局、实施时序等统筹能力。土地整备五年规划，研究总体任务、实施策略、重点区域等，确定中长期目标；土地整备年度计划，明确年度项目库、实施规模、用地结构等，统筹年度任务；土地整备单元规划，确定项目实施范围、留用地选址、地块规划指标等，指导项目实施。

同时建立“市-区-街道”三级联动机制、多方参与的实施架构，市级加强统筹协调、区级侧重方案编制、街道开展协商谈判、土地权利人负责土地清理、市场主体进行开发建设，共同推进整备实施。

三

与国内外同类技术比较

1

潜力用地评估指标设计综合性、客观性、系统性更强。

现有技术主要从存量用地的物理特征出发构建评价指标体系，本项目综合存量用地的产权属性、存量再开发的必要性和重要性等社会效益，以及经济效益可行性等实施内涵角度，系统构建评估体系。

2

建立基于公共政策制定的收益量化分析模型

现行的存量用地研究主要以个案分析和定性分析为主，本项目从宏观层面剖析了存量用地再开发过程中收益和成本的影响因子，并建立相关因子之间的关联性测算模型，量化分析存量用地政策对于不同利益主体的利益分配格局影响和各方的收益关系。

3

设计利益分配联动机制

现有存量低效用地开发利益分配手段实施方式单一，本项目提出以利益共享为原则，建立规划、土地、产权、资金政策统筹规则，多手段调节存量用地开发利益，提升空间治理能力。

4

面向实施的控制性详细规划设计

与现行控制性详细规划相比，土地整备单元规划的编制内容更全面，在传统规划技术要求基础上包括了土地分配、利益平衡、规划实施等利益分配方案；容积规则更丰富，加强容积资源配置的政策引导；管理程序更完整，在规划过程中增加土地权利人讨论和表决环节，增加规划过程中公众参与和信息透明度。

5

设计全周期管理机制

当前关于存量开发机制的探讨相对较少，本项目从规划、计划、实施方案全流程出发，对政府、社区、市场等相关主体在项目实施中的互动机制和各方职责进行了设计。

四

推广应用情况与应用前景

1

推动了土地整备政策指定

以本项目为支撑，出台了《土地整备利益统筹试点项目管理办法（试行）》、《深圳市土地整备利益统筹项目管理办法》等13个核心政策文件，系统构建了土地整备制度体系，实现了研究成果向公共政策的转化。

2

形成了土地整备单元规划技术指引

目前土地整备单元规划作为法定图则重要创新纳入深圳市城市规划体系，以本项目为支撑，深圳市出台了土地整备单元规划的编制办法、技术规程、审批规则，有效指导土地整备单元规划编制与项目实施。

3

转化为政府行动纲领，为相关行政决策提供支撑

土地整备作为行动纲领写入了政府工作报告，并纳入市委市政府“国土空间提质增效”专项行动中，成为“十三五”“十四五”的重要战略任务。

4

指导152个土地整备项目实施

项目成果全面保障了深圳市土地整备五年专项规划及年度计划的编制，指导了已纳入年度更新整备计划的152个土地整备利益统筹项目实施。以龙华区梅观创新产业走廊福城观澜产业地块土地整备利益统筹项目为例，根据项目成果转化形成的相关政策，核算了相关利益规则、统筹编制规划，最终确定留用土地14公顷，政府收储用地54公顷，实现了政府、社区双赢。

5

盘活了大量存量低效用地，落实重大产业项目

截止2020年，通过土地整备落实了84平方公里交通市政设施、公园绿地等公共利益用地、各类学校178所、医院41家，切实落实了民生建设，提高居民生活品质，完善了城市功能。形成了33片集中连片产业空间，支撑了全球招商大会召开，以及华为、华润微电子、迈瑞医疗、立讯精密等一批重大产业项目实施，促进了产业转型升级。

五

经济社会效益

1

指导整备项目实施，支撑重大产业项目用地需求

本项目技术成果指导了全市86个土地整备利益统筹项目实施方案的编制。同时应用本项目技术成果推动的全市产业空间整备工作，已完成30平方公里产业空间整备入库，支撑了2019-2021年深圳全球招商大会的召开，保障了千亿项目的落地。其中2019深圳全球招商大会现场协议签约投资超5600亿元，2020深圳全球招商大会洽谈总投资额超7800亿元，2021年深圳全球招商大会洽谈签约项目超260个，涉及投资总额超8200亿元。

2

保障民生设施用地，增进民生福祉

截止2020年，通过土地整备供应了84平方公里交通市政设施以及公园绿地等公共利益用地、各类学校178所、医院41家，切实落实了民生建设，提高居民生活品质，完善了城市功能。本项目成果转化成为深圳市《关于原特区外村办学校土地房产遗留问题处理的意见》政策核心要点，经过2017-2020年的实施，深圳市共处理了村办学校用地107所，盘活土地2.2平方公里，相关改扩建项目完成后可增加基础教育学位约7.5万个，将“改革发展红利”转发为“民生幸福指数”。

3

“青山绿水就是金山银山”，提升城市生态环境

2016年以来，在基于项目成果出台的政策指导下，全市全面打响“一级水源保护区”清理处置攻坚硬仗。2018年底顺利完成全市范围内一级水源保护区内22平方公里的清退工作，实现一级水源保护区围网封闭管理，保护了“城市水缸”，提升了生态环境质量。

六

知识产权情况及他人评价

本项目研究成果已获得国家、省、市奖项8项，其中2019年获得全国优秀城市规划设计一等奖。发表了1本专著《深圳土地整备：理论解析与实践经验》。基于研究成果发表代表性论文10余篇，其中1篇获选广东省庆祝经济特区建立40周年征文优秀论文。完成自然资源部科技成果登记2项，软件著作权1项，进一步扩大了成果的影响力，推动行业进步。

主要撰稿人：施源，深圳市规划国土发展研究中心，教授级高级工程师，所长、副总规划师；林强，深圳市规划国土发展研究中心，教授级高级工程师，副总规划师；王琪，深圳市规划国土发展研究中心，初级工程师

【免责声明】本公众号发布的内容仅供学习交流使用，不以任何形式进行牟利。内容版权归原作者所有。如有侵犯您的权益，请及时与我们联系，我们将于第一时间协商版权问题或删除内容。内容为作者个人观点，不代表本公众号立场和对其真实性负责。

规划科技进步奖二等奖 | 城市综合防灾规划韧性体系构建关键技术

点击图片阅读全文

规划科技进步奖二等奖 | 应对超大客流安全疏散的城市轨道交通枢纽规划设计关键技术

点击图片阅读全文

公告 | 2022年度中国城市规划学会科技进步奖授奖项目

点击图片阅读全文