研究｜如何破解耕地细碎化难题，助力乡村产业发展

编者注：近日，《关于稳妥开展解决承包地细碎化试点工作的指导意见》正式出台，提出各地组织开展解决承包地细碎化试点，这更好地保障和实现农户承包经营权益，促进土地资源优化配置，提高耕地利用效率。同时，解决耕地细碎化问题，更是推进中国农业现代化、实现农业兴旺的重要措施。

一、耕地细碎化含义及各地探索

耕地细碎化，是指土地受到自然因素、社会因素、经济因素以及制度和土地承包责任制政策的影响，形成的一种有农户在农业生产过程中土地块数量多、单个地面积小且存在差异以及肥沃程度不一致，家庭距离地块远近不同等特点的农户经营土地的形式。

为了解决耕地细碎化问题，各地也进行了一些探索。比如，湖北省荆门市沙洋县推行“按户连片耕种”模式，严格保护农户的土地承包权，以农户为单位调整耕种土地位置，通过村组内部经营权流转、承包权互换和承包地重分等形式，使每户耕种土地连成一片、最多不超过两片且“不插花”，同时不改变农地性质，守住耕地红线。安徽省怀远县徐圩乡殷尚村村民，自发提出了“小田并大田”的建议，采用两个村民组整合在一起合并地块办法，以农户土地确权面积为基数不变，合并地块采用抽签方式分配到户，形成“一户一块田”。在此基础上，徐圩乡又探索小田并大田、建设“大块田”改革，探索土地托管经营新模式，进一步提升土地的规模化经营。

这些做法，总结起来可以分为两种路径：一是承包权不动、经营权连片，即各户承包地承包权不动，通过流转经营权实现集中连片。二是土地承包权互换、承包地连片，即通过互换承包权的方式实现承包地集中连片耕种。

二、耕地细碎化带来的难题

①耕地资源浪费

由于政策原因，我国耕地一般按照人口多少和质量差异进行均分，导致农民的土地面积过小并且分散。为了明晰自己的地块，需要拿出一部分土地用作边界的划分，这些“分界线”导致有效生产耕地减少，一定程度上造成了耕地的浪费，导致土地资源利用率低。

②机械化程度低

由于土地“分界线”的存在导致土地面积小且不连片，大型机器无法驶入，限制了农用机械化设备的工作。再者，由于同一户农民的耕种土地分散，农用机械化设备转移过程中也存在困难并且延长了设备租用时间。农民没有从机械化耕种中得到实惠，可能选择沿用传统的耕作方法。因此就出现了农业生产规模和机械化的现实矛盾，土地资源利用率低等等问题。

此外，很多农户不愿意承包土地的原因就是地块过于细碎化，农业投入成本较高，这可能还会影响到农业新技术在农村的研发和使用，阻碍农村的进一步发展。

③影响农业生产率

耕地细碎化使得虽然可以降低旱涝灾害、病虫害等农业生产风险，但在一定程度上阻碍了农业生产率，规模化经营相比细碎化经营对水稻产量的增加更有积极的帮助。有案例数据表明，耕地细碎化程度每增加1%，水稻产量将减少0.05%，生产效率也将降低0.03%。耕地细碎化不仅降低了粮食生产的规模效应和农业生产技术效率，同时也在一定程度上影响了我国粮食产量没有达到资源充分利用的最优水平。

④改变土地利用格局

耕地作为土地利用结构的重要组成部分，它的自然破碎化和权属破碎化将对农户的经营行为及农村土地利用优化布局产生重要影响。在很多地区，由于地块狭小，经营不便，少数种田意愿不强的农户在自家耕地种树，波及到相邻地块作物的正常生长，导致本想种田的村民被迫将耕地改成林地，这一现象的蔓延促使许多基本农田变成了林地，土地利用类型结构也发生转变。此外，耕地细碎化使得权属边界和争议增多，地块的破碎也不利于水利设施统布局，造成水资源浪费。

此外，从规划角度上讲，随着城市化的进程，它的存在制约着居民点用地、建设用地、生态用地等功能的组合布局，进而影响村庄及城市整体面貌，更不利于土地利用规划长效性的实施。

⑤阻碍土地市场发展

耕地细碎化造成农业规模效益低下，某种程度上，扩大耕地规模化经营间接推动了市场的产生。在以农业为主的欠发达的地区，耕地细碎化影响着土地租赁和销售，阻碍市场发展，而且会导致休耕及撂荒地的增加，造成耕地资源浪费，引起当地经济衰退、失业率上升，进一步加剧农户贫困，对区域社会稳定造成威胁。

⑥破坏生态系统

由于耕地细碎化带来的耕地质量下降和耕地保护“红线”的政策要求，地方政府和农村农民为了保证耕地“红线”和农业生产，只能开垦其他高质量土地。导致人类活动范围不断外扩，不断侵占原本是生态缓冲区的土地，进而威胁到原来生态系统的完整性，提高诱发灾害的可能性。

三、如何破解耕地细碎化问题

①有序推进土地流转

土地流转市场作为农村市场的重要组成部分之一，因受区域自然、社会、经济等多因素影响，其对耕地细碎化作用存在差异性。培育农村土地使用权流转市场，发挥市场机制在农村土地资源配置中的基础性作用，可以有效遏制耕地细碎化的蔓延。

在土地流转中首先要明确土地产权，为土地整理中的地块互换、权属调整奠定坚实的基础。建立农村土地使用权流转市场中介组织，发挥市场机制在农村土地资源再配置中的基础作用。制定相关的法律法规，规范土地规模经营。建立扶持发展专项资金，加大金融部门的贷款支持力度。

②加强土地综合整治

地方政府部门应以农业现代化为导向，整合涉农资金，结合当地实际情况，首先，从“田、水、路、林、村”层面进行土地综合整治，挖掘土地生产潜力，增加耕地面积，遵循“宜农则农、宜林则林、宜牧则牧、宜渔则渔”原则，促进耕地规模化经营；。

其次，注重农户地权的整合和地块的调整或置换，扩大农民单位耕作面积的规模，充分发挥土地整治应有作用。在土地整治过程中，注重扩大公众参与度，不仅有助于实现土地整治从根本上满足农户从事农业生产的需要的目标，还有利于土地整治工作的顺利实施。

③创新经营管理模式

“十四五”时期，中小规模种植户的家庭经营仍然是中国农业最主要的经营方式。近年来，多个省份实践了将中小规模种植户引入现代农业发展轨道的农业生产托管模式。从具体实践看，农业生产托管模式通过服务的规模化解决了土地细碎化问题，通过“统买统卖”解决了节本增效问题，依托现代化农业生产托管组织解决了现代农业科技精准落地问题。对于推动我国农业提质增效、保障国家粮食安全、加快实现农业农村现代化均具有显著成效，应该进一步加大发展力度。

④严格确权登记颁证

在解决土地细碎化工作中，严格确权登记颁证，明确农户地块的空间位置、范围、面积等信息，强化对土地承包经营权的物权保护，要充分利用农村土地确权登记颁证成果，要确保在打破田垄界限、土地集中连片后，能依据确权数据回溯地块原来的空间位置、四至范围和面积，保障农户土地权益不受损。

⑤建立健全服务保障机制

耕地不仅仅是生产资料，还是农民的生活资料和保障资料。完善和健全农地承包经营权自愿流转制度，促进土地流转和规模经营，能有效改善耕地细碎化的状况。其间，尊重农民主体地位，保护农民合法权益是基本前提。充分了解和反映农民心声，在完善农地法规政策中充分体现农民意愿，建立明确的流转纠纷解决机制，始终把保障农民利益作为重中之重。

总结

耕地细碎化问题是当前造成耕作成本高、生产效益低的主要问题，对土地适度规模化经营、农民增收有较大制约，也不利于新型机械、信息技术的应用。竭力破解耕地细碎化问题，提升土地规模化经营水平，提高土地产出率，进而为农民增收释放持续动能，提升乡村振兴战略实施效率和水平。