合肥高新区：产业用地全域治理实践与思考

核心提示 本文梳理了合肥高新技术产业开发区近年来持续实施产业用地全域治理的基本做法，分析了其现阶段盘活闲置和低效用地过程中面临的问题，提出了完善相关法律法规、构建土地监管体系等建议。

在高质量发展的时代命题之下，深入挖潜闲置和低效用地存量、源头防控闲置和低效用地增量、探索以十地全生命周期管理为核心的全域治理模式，已成为推进节约集约用地、缓解土地供需矛盾的必由之路。近年来，合肥高新技术产业开发区(以下简称“合肥高新区”)创新工作体系，以及“十地管家”和“健康体验”等机制，开展产业用地全域治理，取得了成效。2021 年以来，合肥高新区共盘活2000 余亩闲置和低效地，在推进高质量发展中发挥了积极作用。

合肥高新区的主要做法

立体联动，形成全域治理工作格局。产业用地全域治理牵涉部门多、难度大，且路径复杂。为此合肥高新区构建“14451”全域治理工作体系，即以“亩均论英雄”为引领，围绕项目招商、供地、监管、退出四个阶段,构建土地评价标准、监测预警监管执行、健康修复四个规范，综合运用法律、行政、市场、社会、纪检五种手段，形成全区 36 个成员单位参与的“一体化”推进工作大格局。

一是建立高效的工作机制。合肥高新区管委会牵头成立产业用地全域治理领导小组;同时，设置副县级管理部门，专职负责闲置和低效用地处置工作的统筹、协调和组织实施，确保全域治理工作顺畅推进。

二是搭建立体的协同治理平台。合肥高新区联通部门职能职责形成闲置和低效用地处置全区“盘棋”。其中，制定亩均效益评价工作实施方案将闲置和低效用地作为A、B类企业评定否决项:出台《在园企业米均(单位面积)效益评价工作实施方案》，探索低效孵化企业处置路径:对企业开展“履约监测”，并将疑似闲置和低效企业通告产业用地全域治理领导小组办公室;打造具备监测预警、分析评价、过程监管、辅助决策、数据共享等体化功能的智慧监管平台，提升部门联动效率和综合管理效能;建立“市区联动”“县区联动”工作机制，强化业务指导、协同，提升项目处置时效:搭建“府院联动”(政府和法院司法拍卖沟通平台，完善土地拍卖前置条件沟通协调机制，确保新项目落地质量。

三是构建多渠道管理服务机制。合肥高新区举办“土地鹊桥会”，推动企业间更直接的交流和更广泛的合作，实现土地要素合理高效流动。同时，邀请自然资源主管部门专家、大学教授，围绕政策法规、企业经营等，对合肥高新区管委会相关部门和园区企业负责人进行宣传培训，形成依法用地良好氛围。

创建“土地管家”队伍，打通为企服务“最后一公里”。合肥高新区创建“土地管家”服务模式，协力破解政府专业和人力瓶颈，甄别、防范低效用地增量，确保闲置和低效用地处置工作经得起检验。

一是科学搭建团队。合肥高新区以政府购买服务的方式，引入律师、会计师、城乡规划师、土地评估师等专业力量，创建联合体服务团队一-“土地管家”以发现和跟踪问题为切入点，为政府部门提供项目论证、效益评价、产业支持、政策建议等服务，同时对土地利用状况实施全生命周期的实时监督与服务。

二是严把项目招引和落地关。“土地管家”在项目招商引资阶段，就拟供地项目的科学合理性提前研判，参与对新引入项目的考察、洽谈，协助对新引入项目开展资金可靠性及项目可行性论证等在项目落地阶段，对土地出让双方的义务和责任进行风险提示。

三是加强项目监管。“土地管家”围绕项目建设、投产、运营三个阶段，对土地合同、投资协议的核心指标进行跟踪，提前预警，针对异常情况做好研判分析并提出工作建议;在项目退出阶段，配合相关部门梳理履约责任，做好风险评估，制定处置“一地一策”方案。

建立“健康体检”机制，提高全域治理效率。

一是明确“健康体检”目的。合肥高新区针对闲置和低效用地企业可能存在的生产经营风险，建立由行政执法部门参加的“健康体检”机制。一方面，帮助、引导企业发现并解决经营管理问题，切实提升合法经营水平；

另一方面，营造闲置和低效用地处置工作氛围，形成处置合力，加速推进处置进度二是规范“健康体检”行为。为确保“健康体检”工作机制过程规范、推进有力、监督有效，合肥高新区制定闲置和低效用地“健康体检”制度内部实施管理办法，规范“健康体检”工作秩序和内容，并建立了“健康体检”效能评价体系。

三是科学组织“健康体检”。行政执法部门在承担“健康体检”任务时，根据工作需要，邀请行业专家、“土地管家”共同参与，检验“体检”成效，提升“体检”水平，并对检查中发现的违法违规行为，依法督促整改到位、执法查处到位。

难点问题

处置过程缺乏法律支撑。低效用地处置缺乏针对性法律法规支撑，导致在处置实践中存在处置权限缺明确法律依据、处置流程缺乏法律和案例指引、处置方式缺乏法律保障、整体处置力度缺乏刚性等问题监管难以实现闭环管理。土地开发利用涉及招商、供地建设、监管等多个环节，各环节对应的行业主管部门不同相互之间存在一定的监管间隙。同时，相关信息协同也存在定壁垒，无法针对士地全生命周期实现闭环管理

信用监管缺乏约束力。目前，全国失信惩戒措施基础清单中涉及土地方面的惩戒措施主要集中在房地产领域,产业土地领域信用监管制度尚不完善.实施失信惩戒缺乏依据。

对策建议

完善低效用地的相关法律法规。笔者建议.省市级层面对低效用地概念、认定程序、处置方式等方面进行立法探索。这既能加大低效用地处置力度又能增强低效用地处置的统一性、规范性和可操作性，增强土地焕新升级底气，助推经济高质量发展

完善多部门协同共治体系。笔者建议，对土地全生命周期管理进行相关政策引导，促进部门间信息平台联通、管控标准融通。

构建土地信用监管体系。笔者建议，加快企业信用管理制度建设，将开竣工违约、闲置和低效用地等失信行为纳入信用管理体系。对严重失信的企业，按照相关规定实施联合惩戒

加强司法指导和处置容错机制。笔者建议:是加强司法判例指引，为具体闲置和低效用地项目处置提供司法权威指导。二是建立低效用地处置容错机制，低效用地处置存在缺乏针对性法律法规支撑与处置合法合规性要求间的矛盾，因此，需要建立相应容错机制，促进处置工作高效开展。

(作者洪曙光供职于安徽省自然资源厅，邹婷供职于安徽省合肥高新技术产业开发区管委会)

来源：中国土地

编辑：朱晓光|监制：郑骊

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