清研智谈 | 全域国土空间综合整治潜力调查技术路径

作者介绍｜PROFILE

张浩然

█ 清研集团自然资源地信部总监

█ 自然资源、地理信息领域专家

█ 技术专长：空间大数据分析挖掘、智能遥感应用、自然资源信息化

█ 业务领域：自然资源调查、确权、监测；自然资源所有者权益；国土空间开发利用与用途管制；测绘工程；泛“GIS+”应用；数字孪生服务等

2019 年 12 月，自然资源部印发《关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》，在全国组织开展全域土地综合整治试点工作，旨在整体推进农用地整理、建设用地整理和乡村生态保护修复，优化生产、生活、生态空间格局，促进耕地保护和土地集约节约利用，改善农村人居环境，助推乡村全面振兴。

整治潜力调查是对农用地、建设用地、生态环境等整治修复对象进行调查，分析评价其整治潜力，为实施全域国土空间综合整治提供技术支持，作为主要整治项目的来源和监管依据。

整治潜力调查对象

全域国土空间综合整治“大起底”的潜力类型主要包括农用地整治潜力、建设用地整治潜力和生态环境修复对象。

农用地整治潜力

主要分析调查区域内包括高标准农田建设潜力、垦造耕地潜力、旱地改水田潜力、其他耕地质量提升潜力、耕地功能恢复潜力。其中垦造耕地潜力和旱地改水田潜力以前期已经开展的全市域土地整治后备资源潜力调查项目成果为准，本次不再重复调查，各区县（市）可补充更新。

高标准农田建设潜力。依据市县国土空间规划，在粮食生产功能区、重要农产品生产保护区、永久基本农田保护区、耕地集中区等，通过对现有农田进行土地平整、完善农田水利设施、提升田间通行能力、开展生态化建设、增强防灾减灾能力等，建成稳产高产现代化农田，实现耕地质量等级提升的潜力。

其他耕地质量提升潜力。通过一定的工程措施修正局部地形环境、改善土壤质量、完善灌溉排水道路林网等配套设施，实现耕地生产力水平提升、提高耕地质量等级的潜力。

耕地功能恢复潜力。通过对种植属性为“即可恢复”或“工程恢复”的园地、林地、坑塘水面等采取一定的工程措施恢复为稳定耕地并长期利用的潜力。

其他农用地整治潜力。各区县（市）认为应该开展的其他农用地整治潜力。

建设用地整治潜力

主要分析调查区域内城镇村产空间中的城中村等城镇低效用地，“低散乱”工业用地，零星布点的“空心村”或基础础设施和公共设施配套不全、环境品质较差的旧村和居民点等需要进行清退或提升再利用的潜力规模及分布情况。

工业用地（物流仓储）整治潜力。对低效利用、零散分布、环境杂乱的工业用地进行分类整治的潜力。其中，对需要清理退出的进行复垦，增加生态农业空间；对土地利用效率较低的，进行改造提升，在功能、环境与周边协调适应的前提下，提高利用效率；对不宜保留为工业用途的，通过调整土地用途实现转型利用。

农村建设用地整治潜力。结合国土空间规划的村庄分类引导，对现有农村建设用地进行分类整治的潜力。其中，对零星布点的“空心村”或低效利用的居民点进行复垦，增加生态农业空间；对基础设施和公共设施配套不全、环境品质较差的规划保留村，进行治理提升，优化乡村环境；对城镇开发边界内规划期内需城镇化的村庄，进行城镇化改造，提升居住环境和市政设施配套水平。

其他存量建设用地整治潜力。对其他闲置低效的存量建设用地，如老旧小区、老旧楼宇或市场、闲置地、废弃地、边角地、夹心地等，通过整治措施加以改造利用或复绿，提高土地利用效率、提升城市宜居环境的潜力。

生态环境修复对象

主要分析调研区域内矿山整治修复、损毁土地修复、土壤污染修复、小流域治理、海域海涂治理修复、林地修复等潜力及其分布情况。

废弃矿山修复潜力。对废弃的和规划期内采矿权到期的采矿用地结合实际情况进行分类整治的潜力。其中，具备宜耕条件的应优先复耕；位于重要生态区域内或地质灾害中高风险区的应修复还林；适宜建设并符合国土空间规划的，可进行建设开发。

损毁土地修复潜力。对生产建设活动损毁（挖损、塌陷、压占）和自然灾害损毁（水毁、其他）的土地，通过土地复垦修复措施，恢复原有利用功能的潜力。

土壤污染修复潜力。对受到污染的土地，通过化学、物理或生物措施去除或钝化土壤污染物，使土壤环境质量符合《土壤环境质量标准》相关规定，实现土地利用功能恢复的潜力。

小流域综合治理潜力。以小流域为单元进行综合治理的潜力。综合治理以国土空间规划为基础，通过水土保持林草措施、工程措施及农业技术措施，实现控制水土流失、减少泥沙、提升水质、改善生态环境的目的。

林地修复潜力。对郁闭度小于 0.2 的低效林地，通过采用封山育林和补植乡土树种等一系列措施，或为天然林中的疏林地营造景观效果好、生态效益高的混交林，并可以使天然林不断恢复，提高林地质量的潜力。

其他生态环境修复对象。各区县（市）认为应该开展的其他生态环境修复对象。

整治潜力调查程序

第一步内业分析整理，包括梳理基础数据、制作调查表格、绘制调研图纸。

第二步外业调查，对各类型整治潜力地块以镇乡（街道）为单位开展对接座谈和实地踏勘工作。

第三步调研结果整理，分别对各镇乡（街道）调研结果进行整理，将调研结果录入到矢量数据中，详细记录调研过程中的问题与意见。

整治潜力调查方法

农用地整治潜力调查

（1）高标准农田建设潜力

调查对象：耕地（0101、0103）；

调查内容：可建成高标准农田的潜力；

调查方法：从最新国土变更调查数据中选取粮食生产功能区、重要农产品生产保护区、永久基本农田保护区和储备区内尚未开展过高标准农田建设的现状耕地及周边相连耕地，或永农和“两区”外集中连片的现状耕地，叠加坡度15°、城镇开发边界以及生态保护红线，经镇乡（街道）对接和实地核实确定。

（2）其他耕地质量提升潜力

调查对象：耕地（0101、0103）；

调查内容：可提升质量等别的潜力；

调查方法：从最新国土变更调查数据中选取耕地质量国家利用等为中低等、未纳入高标准农田建设和旱地改造水田潜力的耕地，叠加坡度 25°、城镇开发边界以及生态保护红线，结合灌溉条件等质量等别评定因子，选取具有质量等别提升空间的图斑，经镇乡（街道）对接和实地核实确定。

（3）耕地功能恢复潜力

调查对象：种植属性为即可恢复或工程恢复的图斑（0202K、0203K、0204K、0301K、0302K、0307K、0403K）；

调查内容：可恢复为稳定耕地并长期利用的潜力；

调查方法：从最新国土变更调查数据中选取种植属性标注为即可恢复或工程恢复的图斑，叠加坡度 25°、城镇开发边界以及生态保护红线，结合灌溉排水条件，经镇乡（街道）对接和实地核实确定。

建设用地潜力调查

（1）工业用地（物流仓储）整治潜力

调查对象：工业用地中的低散乱污工业用地、老旧低效工业区块、需整治提质的各类开发区和工业园区、需转型升级的城镇村工业用地等；

调查内容：可整治清退、提升或转型潜力；

调查方法：从最新国土变更调查数据中选取工业用地，结合低效工业用地调查等资料，初步拟定待整治地块，叠合宗地数据库，以宗地为基本调查对象，通过座谈问询和实地调查，调查宗地及企业的土地权属、面积、企业产值、税收等相关基本信息，逐一判断地块的生态适应性、规划符合性、土地集约节约利用程度、违法闲置情况、镇乡（街道）整治思路、发展趋势等，综合确定整治潜力地块及方向。

（2）农村建设用地整治潜力

调查对象：农村建设用地，包括零星布点的“空心村”，低效利用的居民点，基础设施和公共设施配套不全、环境品质较差的规划保留村，列入改造计划的城中村等；

调查内容：可腾退复垦、治理提升或城镇化转型的潜力；

调查方法：从最新国土变更调查数据中选取农村宅基地、公共设施用地图斑，结合乡村振兴规划和村庄规划，初步拟定待整治地块，通过座谈问询和实地调查，逐一判断地块的生态适应性、规划符合性、土地集约节约利用程度、违法闲置情况、历史文化遗存情况、灾害隐患情况、镇乡（街道）整治思路、村民意愿等，综合确定整治潜力地块及方向。

（3）其他存量建设用地整治潜力

调查对象：其他闲置低效的存量建设用地，包括老旧小区、老旧楼宇或市场、闲置地、废弃地、边角地、夹心地等；

调查内容：可整治清退、改造提升或转型利用潜力；

调查方法：基于最新国土变更调查数据，结合国土空间规划和控制性详细规划，初步拟定待整治地块，通过座谈问询和实地调查，逐一判断地块的生态适应性、规划符合性、土地集约节约利用程度、镇乡（街道）整治思路、发展趋势等，综合确定整治潜力地块及方向。

生态环境修复对象调查

（1）废弃矿山修复

调查对象：采矿用地（0602）；

调查内容：可复耕、还林或建设开发再利用的潜力；

调查方法：从最新国土变更调查数据中选取采矿用地图斑，叠加坡度 25°、城镇开发边界以及生态保护红线，初步拟定修复意向，宜耕的优先复垦为耕地，宜建并符合国土空间规划的，可作为建设开发潜力，生态保护红线内，宜优先修复为林地，经镇乡（街道）对接和实地核实后确定最终整治修复方向。

（2）损毁土地修复

以最新国土变更调查数据为基础，结合损毁土地情况、土壤污染情况、相关部门的小流域治理规划、林地保护规划等相关调查或规划成果，经镇乡（街道）对接和实地核实后确定各项治理修复潜力。

（3）小流域综合治理

以最新国土变更调查数据为基础，结合相关部门的小流域治理规划等相关调查或规划成果，经镇乡（街道）对接和实地核实后确定各项治理修复潜力。

（4）林地修复

以最新国土变更调查数据为基础，结合林地保护规划等相关调查或规划成果，经镇乡（街道）对接和实地核实后确定各项治理修复潜力。

编辑 | 陈泽玺

图片 | 自制、网络

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